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目标、条件与路径：“省直管县”体制改革研究

作　者: 王雪丽
导　师: 朱光磊
学　校: 南开大学
专　业: 行政管理
关键词: 省直管县 市管县 区划导向 伙伴型政府关系 以域代属
分类号: D630
类　型: 博士论文
年　份: 2013年
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内容摘要


自20世纪90年代开始,以浙江省为代表的一些省区陆续推行以“强县扩权”、“扩权强县”、“县财省管”等为主要内容的“省直管县”系列改革。2005年以来,中央也连续出台了一系列专门针对这一改革的政策文件。2010年,中编办在全国选择了8个省区作为试点,正式启动行政“省直管县”体制改革试点工作。可以说,“省直管县”体制改革已经成为中国地方政府改革中的一项重要内容。对这一问题的关注和探讨,是一项十分紧迫而且具有长远意义的理论工作。“省直管县”体制改革不是简单地替代“市管县”体制,在纵向政府间形成新的权力隶属关系,而是要按照市场经济发展的客观规律,淡化权力归属意识,树立“域”的观念,在理顺政府与市场、国家与社会、行政区与经济区、政府系统内部纵向和横向关系的基础上,建构一套“以域代属、按需定责”的区域治理体系。尽管“省直管县”体制在全国绝大多数地区的试点情况总体良好,但在调研中发现,在一些地方,比如广东顺德,省直管后县域经济反而出现了“倒退”的情况,这说明“省直管县”体制并不是适合所有地区的“万金油”,在政府系统的纵向体制上并不存在一个放之四海而皆准的普遍模式。“省直管县”体制改革需要一定的基础和条件。其中,改革基础包括：必要的经济基础、有限的政府责任和有效的管理幅度;改革条件包括：市县关联度、地级市经济实力、县域经济发达程度、省级政府统筹协调能力、地域空间条件、人口规模与分布密度、交通与信息技术条件、管理者的能力、社会自治程度、改革共识与政策支持等。‘‘省直管县”体制改革仍然处在探索阶段,随着这一体制改革逐渐步入深水区,各种伴随改革而来的体制机制问题也将揭开冰山一角,逐渐显露出来。能否有效破解各种改革难题,为改革继续前行扫清障碍,事关整个改革的成败。当前,各地“省直管县”体制改革实践中之所以会频繁遭遇瓶颈问题,与“区划导向”的改革思路有关。这一思路认为区域经济发展遭遇行政阻隔的问题只有通过调整行政区划,改变层级隶属关系才能得到解决。从短期来看,“区划导向”的改革在一定程度上的确有助于冲破行政区对经济区的发展束缚；然而,从长远来看,市场经济条件下,经济区始终处于不断向外拓展的发展态势,行政区永远不可能完全满足经济区的扩张需求。如果不能跳出“区划导向”的改革思路,那么,从“市管县”到“省直管县”,只能是权宜之计,终将陷入行政层级反复调整的循环怪圈。“省直管县”体制改革是一项系统工程,仅仅从区划的角度来考虑问题是不够的,改革要取得实质性突破与进展,有赖于多方面措施的综合推进。因此,在改革中,需要超越“区划导向”,转而从重塑地方政府间利益格局、超越“级别”与“权力”的对等关系、重构地方政权体系、理顺条块关系、创新权力制衡机制等方面寻求问题的解决。当前在“省直管县”体制改革实践中,还存在一些误区,需要及时澄清,否则会把改革引向歧途。比如,财政“省直管县”与行政“省直管县”宜同步推进；“权力下放”要有节有度；谨慎调整县及其主要负责人的行政级别；审慎调整行政区划和隶属关系；客观看待试点经验；避免设定“时间表”；“省直管县”与“市管县”可以共存等。同时,在“省直管县”体制改革向纵深推进过程中,还需要适时启动相关配套改革。具体包括加快转变政府职能、理顺省以下政府间财权与事权关系、推进省以下分税制改革以及市制和县制改革等。

全文目录


摘要  5-7
Abstract  7-10
目录  10-15
导论  15-60
  第一节 选题缘由及意义  15-22
    一、选题的缘起  15-18
    二、选题的理论价值  18-20
    三、选题的现实意义  20-22
  第二节 文献述评  22-37
    一、“省直管县”体制改革研究的主要观点  22-33
    二、“省直管县”体制改革研究的局限性  33-37
  第三节 理论框架  37-47
    一、主要概念  38-39
    二、基本观点  39-45
    三、研究框架  45-47
  第四节 理论基础  47-55
    一、政府间关系理论  47-49
    二、政府职能配置理论  49-51
    三、政府层级理论  51-53
    四、城乡统筹发展理论  53-55
  第五节 方法与创新  55-60
    一、研究方法  55-57
    二、创新点  57-58
    三、研究工作的限度  58-60
第一章 “省直管县”体制改革的背景、动因与目标定位  60-106
  第一节 “省、市、县”管理体制的历史沿革  60-72
    一、“省分别管理城市和农村地区”体制  60-61
    二、“市管县”体制的形成和发展  61-63
    三、“市管县”体制的松动与“省直管县”体制改革的启动  63-72
  第二节 推动“省直管县”体制改革的客观因素  72-78
    一、经济体制转型是“省直管县”体制改革的根本动力  73-74
    二、城市化加速是“省直管县”体制改革的现实驱动力  74-75
    三、政府发展的内在要求是“省直管县”体制改革的直接动力  75-78
  第三节 推动“省直管县”体制改革的主观因素  78-88
    一、县级政府基于自身发展利益的选择  78-80
    二、部分地级市的“甩包袱”心理  80-82
    三、省级政府制度创新的动机  82-84
    四、中央政府对改革“红利”的期待  84-88
  第四节 “省直管县”体制改革的目标定位  88-106
    一、近期目标  89-93
    二、终极目标  93-106
第二章 “省直管县”体制改革的基础与条件  106-130
  第一节 “省直管县”体制改革的基础  106-109
    一、必要的经济基础  106-107
    二、有限的政府责任  107-108
    三、有效的管理幅度  108-109
  第二节 “省直管县”体制改革的条件  109-130
    一、市县关联度  110-112
    二、地级市的经济实力  112-114
    三、县域经济的发达程度  114-116
    四、省级政府的统筹协调能力  116-119
    五、地域空间条件  119-122
    六、人口规模与分布密度  122-123
    七、交通与信息技术条件  123-125
    八、管理者的能力  125-126
    九、社会自治程度  126-127
    十、改革共识与政策支持  127-129
    十一、小结  129-130
第三章 国内典型试点省份改革现状与评估  130-174
  第一节 河南省改革实践  130-144
    一、背景介绍  130-135
    二、改革运行情况  135-141
    三、经验与问题观察  141-144
  第二节 江苏省改革实践  144-161
    一、背景介绍  144-150
    二、改革运行情况  150-156
    三、经验与问题观察  156-161
  第三节 贵州省改革实践  161-174
    一、背景介绍  161-166
    二、改革运行情况  166-169
    三、经验与问题观察  169-174
第四章 “省直管县”体制改革推进中需要解决的几个难题  174-193
  第一节 地方政府间利益格局面临重组  174-179
    一、市县竞争与市县争利  174-177
    二、“市刮县”变“省刮县”、“县刮镇”之忧  177-179
  第二节 “以级定权”的权力配置制度面临挑战  179-182
    一、县级政府的升级“冲动”  179-180
    二、市辖区借机扩充权限  180-182
  第三节 地方政权体系面临重构  182-186
    一、省、市、县政府机构的设置问题  182-184
    二、区域司法体制重构问题  184-185
    三、市级人大代表选举问题  185-186
  第四节 条块矛盾制约改革前行  186-189
    一、垂直管理体制对县级政权的肢解  187
    二、垂直管理部门在改革中定位模糊  187-188
    三、条块关系协调不畅  188-189
  第五节 权力监督体系面临失衡风险  189-193
    一、行政系统内部权力监督“真空”风险加大  189-191
    二、行政系统外部监督渠道不完善  191-193
第五章 超越区划：“省直管县”体制改革的思路转换  193-217
  第一节 “区划导向”的现实表现  194-197
    一、行政区与经济区的高度统一  194-195
    二、行政级别与政府权力的高度统一  195-197
  第二节 “区划导向”思维成因分析  197-203
    一、“行政区经济”思维惯性  197-199
    二、“职责同构”体制下的“从属型政府间关系”  199-201
    三、“以级别定权力”的权力配置模式  201-202
    四、缓解省级政府管理压力的现实考虑  202-203
  第三节 超越“区划导向”的必要性  203-208
    一、经济区渴望突破行政区的束缚  203-204
    二、层级调整无法从根本上解决区域发展困境  204-206
    三、区划调整宜慎重  206-208
  第四节 思路转换：“区划导向”到“功能归位”  208-217
    一、政府与市场、国家与社会关系的合理定位  208-211
    二、行政区与经济区关系的合理定位  211-212
    三、纵向政府间关系的合理定位  212-214
    四、市县关系的合理定位  214-217
第六章 综合推进“省直管县”体制改革的对策组合  217-249
  第一节 “省直管县”体制改革中需要明确的几点认识  217-222
    一、财政“省直管县”与行政“省直管县”宜同步推进  217-218
    二、“权力下放”要有节有度  218-219
    三、谨慎调整县的行政级别  219-220
    四、审慎调整行政区划  220
    五、客观看待试点经验  220-221
    六、避免设定“时间表”  221-222
    七、“省直管县”与“市管县”可以共存  222
  第二节 破解“省直管县”体制改革难题的对策建议  222-243
    一、重塑地方政府间利益格局  223-227
    二、超越“级别”与“权力”的对等关系  227-230
    三、重构地方政权体系  230-235
    四、理顺条块关系  235-239
    五、创新权力制衡机制  239-243
  第三节 综合推进“省直管县”体制的配套改革  243-249
    一、切实加快转变政府职能  243-244
    二、理顺省以下政府间财权与事权关系  244-245
    三、推进省以下分税制改革  245-246
    四、启动市制与县制改革  246-249
参考文献  249-262
致谢  262-264
个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果  264-265

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