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我国社会保障预算建设理论与实践研究

作　者: 陈建宇
导　师: 程谦
学　校: 西南财经大学
专　业: 财政学
关键词: 社会保障预算化管理预算框架
分类号: D632.1
类　型: 硕士论文
年　份: 2008年
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内容摘要

社会保障作为社会经济运行中的“减震器”和“安全网”,对一个国家的经济发展和稳定起着巨大的不容忽视的作用,完善的社会保障制度的建立,是我国实现经济发展中的结构调整、产业升级、国企改革、促进消费、健全宏观调控体系、收入合理分配、社会稳定等经济目标的必要前提。从微观的角度来看,在我们的具体生活中,社会保障对每个居民及家庭来说是重要的基础性保障,并且将会影响到每一社会成员的基本利益与经济行为。既然社会保障在宏观和微观的经济范畴内都起着如此重大的作用,就需要对社会保障进行规范化管理,以保证社会保障目标的实现。鉴于社会保障对经济社会的重要性,以及它所占用的资金的庞大性,有人提出了对社会保障进行预算化管理——即我国应当建设一个比较健全的社会保障预算制度和预算框架,以及时有效地反映其收支运动和资金结余的全面情况,并接受立法机构全面和全过程的监督。目前,社会保障预算虽然在我国部分地方已进行试点,但还远未在全国范围内施行,还处于探索阶段。因此,要建立社会保障预算还有待作深入的探讨,基于这种考虑,本文将结合我国实际,并以国内外已有研究成果与实践经验为基础,对社会保障预算理论和实践作一些研究。一、社会保障预算研究理论综述(一)社会保障预算的内涵首先,预算是指一个组织为了实现其目标,在行动之前,先拟订了一套行动计划,并且把该计划转化为可衡量的数字,表示特定时期内期望得到的资源和预期的回报。因此,本文所探讨的社会保障预算是指国家为了实现其宏观经济目标,而对社会保障的收支以及其投资运营活动所制定的一套计划,该计划中的数字表示的是,在规定时期内期望得到的社保收支和预期的回报。通常意义上的社保预算特指的是社会保障预算账户,是以报表的、计划的形式来反映的。然而,社会保障预算是建立在一定的制度基础上的,因此也需要对社会保障预算制度进行研究和设计。社会保障预算制度是指在编制该帐户以及执行的过程中实施的办事规程和行动准则。社会保障预算和社会保障预算制度的相通之处在于对帐户的应用,而前者注重帐户的编制,后者注重办事的规程和其中的行事准则。本文明确提出这两个概念的联系与区别,可以使得研究更加清楚明确。其次,讨论社会保障预算必须明确其特点,它本身的含义和特点决定了它的作用。社会保障预算的特点大致上表现在预测性、集中性、综合性和法律性四个方面。对应地,也可以得出社会保障预算在经济管理中的作用,包括:能够全面反映社会保障资金收支情况、强化社会保障资金的预算约束和财务管理机制、依法管理社会保障资金,提高资金使用效益,促进社会保障资金的保值增值、建立全国统一的社会保障预算的作用。(二)当代西方国家对社会保障的相关研究成果当代西方社会保障经济理论在其长期的历史演变过程中,提出了一系列富有特色的理论主张,同时也取得了不少科学成就,主要体现在以下方面:第一,以税收作为再分配工具来实现社会保障的思路成为西方各国普遍公认的原则,也成为社会保障预算收入的主要来源。福利经济学的代表人物庇古针对货币收入在穷富之间效用的不同,提出了具有收入再分配性质的社会保障政策可以扩大一国“经济福利”的思想。由此,他主张向高收入的富人征收累进所得税,对低收入者增加失业补助和社会救济,以实现收入的均等化,从而提高社会的整体福利水平。这就形成了富有特色的劫富济贫思想,这一做法直到今天仍然被许多国家的社会保障实践所采用,也成为编制社会保障预算的主要理论依据之一。第二,提出通过国家干预来实现社会保障,也为社会保障预算的提出提供了理论依据。新历史学派主张国家应举办社会保障,并且把调节经济、维护公共设施和实施社会保障看成是政府行为。新福利经济学又提出了“补偿原则论”,认为国家应通过赋税政策,从受益者那里取走一部分补偿受损者。而凯恩斯则指出国家干预的方针是“国家必须改变租税体系,限定利率及其他办法,知道消费倾向”。凯恩斯学派的社保障经济理论中尤其强调了把社会保障作为财政政策的内在稳定器来调节宏观经济运行,而社会保障预算在此前提之下实施,能够加强社会保障预算对宏观经济稳定作用。第三,西方国家社会保障预算的法制化趋势。西方社会保障经济理论不仅主张通过国家干预来实现社会保障,而且还主张国家应通过立法来保证社会保障收支预算的实施。在这种思想的指导下,西方各国都颁布了一系列社会保障方面的法规。在福利经济学理论的推动下,美国1935年制定了《社会保障法案》使美国社会保障制度逐步走上了法制化的轨道。(三)国内理论研究本文的研究主要以丛树海的观点作为基本的国内理论根据,将国家预算、国有资产预算和社会保障预算列为相互平行的三大预算。丛树海等学者认为,以往我国都是把社会保障预算作为政府预算的一小部分,而社会保障资金与预算内、外资金却有着明显的不同。预算内资金是国家依法强制征收,其支出是依据国民经济各社会发展计划要求统筹安排,在分配前没有指定专门用途。社会保障资金是专项基金,每项收入都有专项支出,年终若结余,要按规定预留必要的支付费用外,其余全部购买国债,不能与预算内资金调剂使用,不得用于弥补财政赤字。预算外资金是未纳入国家预算内管理的各种财政性资金,预算外资金结余财政部门经同级政府批准多数可调剂使用,也可从中提取一部分资金弥补预算内资金不足,而社会保障的资金则不得从中提取任何费用,不得与预算外资金调剂使用。二、建立社会保障预算的必要性我国作为一个从计划经济向市场经济过渡的发展中国家,也应遵循国际惯例,建立健全符合国情的社会保障制度,国家财政也应以预算形式管理社会保障资金。针对我国社会保障管理的诸多弊端,可知建立社会保障预算有其客观的必然性和重大的现实意义。其必要性具体表现为:社会保障预算能增强政府的宏观调控能力,能为扩大社会保障范围提供规范化管理,有利于社会保障资金的统一管理,能有效促进社会保障管理的法制建设,对提高社会保障资金的运行效率有积极的作用。三、我国社会保障预算制度的构建研究通过美英两国的预算制度中的经验和教训,因地制宜地构建我国社会保障预算框架,对社会保障预算收入与支出进行研究,这也是本文的主要特点。并且,本文将结合国内外社会保障预算化管理研究及其成果,对社保预算的基本框架进行探讨研究。(一)社会保障预算收入的来源研究1、经常预算补助收入。从世界各国的情况看,社会保险支出,主要依靠社会保险税收入,而社会救济、福利支出的资金来源则由经常预算拨付。我国目前受经济发展水平、经济效益、收入分配体制等等多种因素的制约,经常预算支出中社会保障支出的规模并不大。随着个人所得税征管的强化、遗产和赠与税的开征,对社会保障预算的补助也会大幅度增加。2、社会保险税收入。通过总结国内外经验,我国社会保障预算改革的重点在于,应建立社会保障税,以规范社会保障预算收入的来源。社会保障税是以征集养老、失业和医疗等社会保险基金为特定目的,以工资收人为税基,以所有取得工资收入者个人和发放工资的企业(单位)为纳税对象的税种,是一种规范化、法制化和强制性的筹资手段,它不仅能有效地克服社会保险基金收缴上的困难,降低筹资成本,保证收入的稳定增长,而且能逐步扩大社会保险的覆盖面。因此,我国的社会保障预算收入改革的方向应当是以社会保障税为主体,包括社会福利基金、残疾人就业保障金、住房公积金、公共预算补助收入、捐赠收入等项目在内的预算收入体系,从而为我国公共财政条件下社会保障事业的良好发展、政府社会保障职能的有效实施,提供规范的财源保证。3、基金投资收益。基金投资收益是将社会保障资金结余用于各种投资而获得的收益,目前主要是用于公债投资,一定比例投资于其他方面。社会保障资金结余是为了均衡不同时期社会保障支出而安排的储备,这部分财力暂时闲置不用,如果不善于营运,可能会贬值、流失,因而必须根据安全性、盈利性、流动性原则进行投资,使其在投资中实现保值和增值。(二)社会保障预算支出的安排研究1、社会保险支出社会保险支出是社会保障预算中最主要的支出项目,根据我国的实际情况,可下设养老保险支出、失业保险支出和医疗保险支出三个子项目。(1)养老保险支出。这是政府对年老失去劳动能力的劳动者所提供的资助。随着社会保险税的开征,应扩大养老保险支出的受益范围,积极创造条件,使个体、私营和外资企业职工都能享受养老社会保险待遇,这些举措主要是在城市。而目前农村养老保险与城镇做法有所不同。(2)失业保险支出。应扩大失业保险支出的覆盖面,各种非国有企业的职工与国有企业职工一样都应享受失业保险支出。还应适当提高失业津贴的给付标准,在扩大社会保障资金来源的基础上,使企业津贴由目前占失业前工资额的40%左右提高到国际劳工组织建议的60%左右。(3)医疗保险支出。改革医疗保险支出的统筹安排办法,应允许患者自由选择就医的医院和医生,就医时向医院缴纳全部医疗费用,然后向社会保障机构按规定的医疗费用标准报销,对于大病绝症的费用,全部予以报销。增加农村合作医疗的补助支出。从农村改革的实践看,农村集资式合作医疗制度应当恢复,在农民和村经济组织缴纳一定费用的基础上,政府视财力可能给予适当的补助。2、社会救济支出。社会救济支出主要包括两项支出:一项是贫困救济支出,另一项是自然灾害救济支出。我国目前社会救济支出面临的主要问题是救济支出标准不能随着物价上涨而提高,以致贫困户、灾民的生活水平没有提高甚至出现下降的现象。如前所述,社会救济支出的资金来源主要依赖于政府财政,目前社会救济支出不能较快地增长,原因在于这些年我国财政收入占国内生产总值的比重偏低,政府财力分散现象又较严重,财政支出结构也不甚合理,随着这些问题的解决,社会救济支出的问题也可望得到改善。3、社会福利支出。社会福利支出包括:老年福利支出,如敬老院的补助;住房福利支出,如发放房租补贴;教育福利支出,如承担义务教育经费;残疾人福利支出,如给残疾人免费提供假肢、轮椅等。社会保障预算建立后,在社会福利支出领域的改革内容主要是合理界定支出的范围。4、社会优抚支出社会优抚的对象是为革命事业和保卫国家安全作出牺牲和贡献,包括现役军人、复员军人、军烈属等11类人,安置保障的对象是退休义务兵、职业志愿兵、军队离退休干部等。以上社会保障工作是由民政部门统一组织和实施,所需保障资金由国家财政和地方财政共同负担。在建立社会保障预算之后,应当把社会优抚的组织和实施工作划归到财政或者社会保障部门,由其对资金进行统一安排。

全文目录

摘要  3-9
Summary  9-14
0. 引言  14-20
  0.1 建立社会保障预算的背景和重要意义  14-16
    0.1.1 社会保障预算是建立现代社会保障制度的重要内容  14-15
    0.1.2 社会保障预算与我国预算制度的改革  15-16
  0.2 本文的思路、方法和结构  16-17
  0.3 国外社会保障预算的发展  17-18
  0.4 国内近年关于社会保障预算有代表性的观点  18-20
1. 社会保障预算研究理论综述  20-34
  1.1 社会保障预算概述  20-26
    1.1.1 社会保障预算的内涵  20-24
    1.1.2 社会保障预算的模式  24-26
  1.2 国外理论研究成果  26-30
    1.2.1 福利经济学与社会保障理论的发展  26-27
    1.2.2 凯恩斯主义经济学对社会保障理论的影响  27-29
    1.2.3 当代西方国家对社会保障的相关研究成果  29-30
  1.3 国内理论研究进展  30-32
    1.3.1 建立社会保障预算的理论依据  30-31
    1.3.2 将国家预算、国有资产预算和社会保障预算列为相互平行的三大预算  31-32
  1.4 社会保障预算管理的基本原则  32-34
    1.4.1 全面性原则  32-33
    1.4.2 专款专用原则  33
    1.4.3 公平和效率原则  33
    1.4.4 政策性原则  33
    1.4.5 适度结余原则  33-34
2. 我国社会保障预算化管理的问题分析  34-44
  2.1 我国社会保障管理的发展  34-38
    2.1.1 我国社会保障的发展概况  34-38
  2.2 我国社会保障管理的问题及负面影响  38-40
    2.2.1 社会保障资金的筹资缺乏法律保证  38-39
    2.2.2 社会保障统筹层次较低,社会化服务程度低  39
    2.2.3 社会保障制度不统一，宏观调控能力差  39
    2.2.4 社保资金的预算约束不足  39-40
  2.3 建立我国社会保障预算的必要性  40-44
    2.3.1 社会保障预算能增强政府的宏观调控能力  40
    2.3.2 能为扩大社会保障范围提供规范化管理  40-41
    2.3.3 有利于社会保障资金的统一管理  41-42
    2.3.4 能有效促进社会保障管理的法制建设  42
    2.3.5 对提高社会保障资金的运行效率有积极的作用  42-44
3. 我国社会保障预算的构建研究  44-61
  3.1 国外典型国家的社保预算管理经验的借鉴  44-47
    3.1.1 美国社会保障管理经验和借鉴  44-46
    3.1.2 英国社会保障预算的研究和借鉴  46-47
  3.2 我国社会保障预算建设的探讨  47-57
    3.2.1 我国社会保障预算的基本框架结构研究  48-50
    3.2.2 社会保障预算收入与支出的研究  50-57
  3.3 社会保障预算运行的制度条件  57-61
    3.3.1 建立统一规范的社会保障管理体制  57-58
    3.3.2 构建由内部监控、行政监控、法律监管和社会监控组成的社会保障监督体系  58-59
    3.3.3 逐步建立全国统一、覆盖面广的社会保障制度，为社会保障预算的建设奠定基础  59-61
参考文献  61-63
致谢  63-64
在读期间科研成果目录  64

我国社会保障预算建设理论与实践研究

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