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论电视娱乐节目内容的行政规制-以“限娱令”的正当性判断为中心

作　者: 乔宇娟
导　师: 熊文钊
学　校: 中央民族大学
专　业: 宪法与行政法学
关键词: 广播电视业过度娱乐化形式合法性合理性行政规制
分类号: D922.16
类　型: 硕士论文
年　份: 2013年
下　载: 3次
引　用: 0次
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内容摘要

本文以“限娱令”的正当性判断为中心和样本,探讨电视娱乐节目内容的行政规制问题。文章首先分析了“限娱令”所意图规制的现象——“过度娱乐化”,进而基于一般法理和我国独特的规制背景探讨了规制电视节目、尤其是规制娱乐节目内容的必要性。在肯认其必要性之后,为了具体地判断“限娱令”是否具有正当性,对国家电视行政主管部门的行政管理职权及其监管实践加以检视；在此基础上,文章探讨了“限娱令”的法律性质,并从形式方面审查其合法性,再从实质方面展开合理性审查,最终指明未来发展的方向。就现实层面而言,随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立和发展,我国电视台的角色也从单纯宣扬主流政治意识形态的事业单位转向同时侧重信息提供和娱乐服务的市场主体,经历了原本过度的严肃性逐步退化、娱乐性逐步增强的过程。但是,基于市场竞争的需要,各个电视台逐渐淡化其意识形态宣传功能,同时增强自身节目的通俗化、娱乐化效果,以满足观众的低层次审美趣味、争取更高的收视率,从而出现了形式雷同化、内容低俗化的不良倾向。这一方面无由满足公众多样化的视听娱乐需要,危及广播电视业整体结构的合理化和健康发展,另一方面也无助于健康客观理性的国民精神的形成,反而引发乃至促成社会公众低下趣味的养成和蔓延。因此,对过度娱乐化的电视节目加以规制无疑具有重要的现实意义。在此情境下,国家广播电影电视总局(SARFT)出台了“限娱令”。作为电视行政主管部门部门,国家广电总局负有“监管广播电影电视节目、信息网络视听节目和公共视听载体播放的视听节目,审查其内容和质量”的行政权力。从宽泛的字面解释来看,“限娱令”属于其行使这一管理职权的行为。但是,鉴于该行政权力的宽泛表达,“限娱令”的合法性问题仍有待进一步解决。就“限娱令”之性质而言,其具有两个侧面：一方面,在其针对各级广播电视行政管理部门的意义上,是一种行政系统内部的通知,其内容是上级机关指示下级机关如何行使管理职权而发布的命令,属于内部行为;另一方面,在其针对各电视台的意义上,“限娱令”是国家广电总局行使其行政职权的行为,且影响到了电视台制作、播放节目的经营自主权,属于外部行政行为。在内部行为这一侧面,“限娱令”不需要具体的法依据,只产生对下级行政机关及其公务员的内部拘束力,国民对其合法性只能提起附带性审查要求。在外部行政行为的侧面,因“限娱令”而影响到经营自主权的相对人可以提起行政复议或行政诉讼。在规制的范围上,“限娱令”只针对那些虽不违反《广播电视管理条例》,但却在内容、格调和审美品位方面存在重大瑕疵的电视节目,其所采取的应对措施,也只是以批评教育和行政命令的方式加以纠正。在外观上,这些无疑都是合法有效的。在实体内容方面,首先,国家广电总局在划定“限娱令”的规制范围时已经有所节制,对规制对象进行了双层限制：首先针对上星频道,即那些覆盖范围大、影响受众广泛的电视频道；进而在上星频道里,选择其中的综合频道作为规制对象。就这一点而言,相对于其他非上星的频道和上星但非综合的频道,“限娱令”对上星综合频道做出差别对待——进行额外的规制——并不违反行政公平原则。而且,在当今分众化趋势日益扩张的时代,“限娱令”对于有限的上星综合频道的娱乐节目的数量和尺度进行限制,对于广大广播电视观众对于娱乐节目的观赏需要的充分满足而言影响并不巨大,其拥有着异常丰富的替代性途径可资选择。第二,从规制手段来看,虽然为电视台安排不同类型的电视节目划定时间分配比例,为世界列国和各地区广播电视法制的普遍选择；但广播电视管制机构特别地规定电视台每日播放新闻类节目的数量、时间档,甚至进一步要求电视台开办特定类型的思想道德建设栏目,则明显干扰了电视台的经营自主权,欠缺正当性。从未来的方向来看,“限娱令”集中地呈现了目前中国广播电视管理体制在转型时期所具有的过渡性和复杂性,最终解决上述所有问题的唯一可靠出路是继续改革：立法者必须跳出当下这种零星化的立法和个别化的干预措施的规制现状,在宪法规范秩序的框架内,围绕“媒介自由”积极建构完善的广播电视法律规范体系,并赋予司法机关更为重要的审查监督职能,同时保障广播电视业者面对行政管制措施寻求司法救济的权利。同时,构建以行业自律、职业伦理、社会舆论与消费行为为主体、政府主管机关的管制为补充的广播电视媒体控制机制。

论电视娱乐节目内容的行政规制-以“限娱令”的正当性判断为中心

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