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论农村集体建设用地流转法律制度的完善

作　者: 吴娟
导　师: 岳彩申
学　校: 西南政法大学
专　业: 法律
关键词: 农村集体建设用地流转法律制度完善重庆农村土地交易探索
分类号: D923.2;F301
类　型: 硕士论文
年　份: 2011年
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内容摘要

土地保护、特别是农用地保护在我国当代是一个重大的战略问题。然而,现代化建设对土地资源的硬需求,又构成了对我国土体资源整体保护工作局面的严峻挑战。另外,城市化进程、减少农民从而实现让农民致富的社会改革目标,以及在农业生产力提高之后产业化模式的实施,均对农村土地资源的整合利用等提出了新要求。农业用地的具体方式、方法面临着应时而变的需要。为了实现既满足现代化建设用地的需要,又在整理农村土地的过程中提高对农用地——特别是农村建设用地——的利用效率,有必要把城市建设等对土地的需求,与农村在整理土地工作过程中“结余”土地的供给结合起来,从而实现城乡不同空间对土地资源的动态化的供需平衡。这样,既能够满足建设用地的紧迫需要,又能保持我国土地保护的总量不减少。然而,要实现这样的政策性设计,实现该种经济、社会目标,必须从分析目前我国相关对农用地保护的法律制度的具体规定入手,以增进相关改革措施实施时的可行性、科学性、针对性。我国现行法律制度对农村集体建设用地流转的限制性规定,一定程度上强化了城乡间建设用地供求的结构性矛盾,而某些地方为了规避这些法律制度,采取地下流转农村集体建设用地使用权的做法,使得农村集体建设用地隐性流转难以彻底治理,引发诸多矛盾和纠纷,影响社会的稳定等。所以,有必要对我国目前就农村土地进行规定的相关法律制度进行适当的调整。农村集体建设用地在我国当前是许多农民的重要物质财富。而在现行法律制度约束的框架下,农民这些弥足珍贵的财富资源的财产权利却由于不能顺利进入要素市场进行流转而难以充分实现。故此,塑造一个统一城乡的建设用地市场体系和制度设计,让农村集体建设用地的使用权具有类似于国有土地使用权那样的自由流通的功效,转让土体使用权的农民获得公平、正义的经济补偿,使这个涵盖城乡的、容纳了不同性质的土地使用权在内的土地流转市场及制度设计,能够在遵循市场经济基本规律的前提下,促进社会进步、经济发展等。这是本研究从法律视角切入该问题的落脚点。所以,为了在最严格的保护耕地的前提下,确保我国城市化、工业化、现代化建设对建设用地的迫切需要,同时也是有利于充分实现农村集体建设用地的市场价值,我国农村集体建设用地流转的相关法律制度应该顺应经济社会的客观形势,进行积极完善,建立城乡统筹的建设用地市场,为农村集体建设用地进入城乡统一的建设用地市场交易准备条件。本研究关注的是一个重大的现实问题。一定的理论分析和材料引用固然不可缺少,但本文同样亦具有鲜活经验总结、概括等的特征。为了增强论理的透彻性和说服力,文章在引经据典论述的同时,始终贯穿着实证剖析。具体说,就是本文紧密结合近年来在全国范围内探索农用地流转上最具影响性的重庆市,展开论述。文中认为,重庆农村土地交易所的建立和“地票”交易制度的创新,为我国农村集体建设用地制度的完善提供了有益的参考。本论文共分为四个部分。第一部分,论述农村集体建设用地流转法律制度的现状。现行的《土地管理法》等在相关法条中限制农村集体建设用地的充分自由流转,导致农民财产权利难以实现、农村集体建设用地隐性流转治理困难、城乡建设用地结构性供求矛盾突出等诸多弊端和问题。第二部分,完善农村集体建设用地流转法律制度的相关实践探索和理论总结。为了改善现状,国家和地方政府在操作层面做出了多种有益的探索,出台相关的规范文件。学界也就农村集体建设用地流转的问题,概括出诸如“保权分利”、“转权让利”、“股份合作制”等多种理论和模式。这为调整、完善我国农村集体建设用地流转制度提供了理论和实践依据。第三部分,分析重庆农村土地交易所的成立和“地票”交易制度的创新意义。重庆作为全国统筹城乡改革试验区,近年来致力于土地制度方面的改革和创新,不断探索符合市场经济规律、促进城乡一体化发展的新道路和新办法,其实践经验具有一定的借鉴意义和价值。文中具体阐释了重庆模式的内涵和意义。就农村集体建设用地流转来说,重庆创立全国第一家农村土地交易所,其最大的突破或者创新点就在于通过对农村宅基地、乡镇企业用地等荒弃地块的复垦复耕,产生“地票”指标,并通过农村土地交易所的正规程序交易,使“地票”转换成城市建设用地中可待批准的等额用地数,实现城市建设用地的占用与农村集体建设用地的供给这样两类不同性质的用地在城乡异域空间的实时动态平衡,既确保工业化、城市化用地的硬需求,解决发展问题,又保证市域内耕地红线的不突破,确保吃饭问题。通过这个创新,重庆建设用地的总数没有增减,也没有侵占耕地,仅仅是把农村地区的建设用地转化成了城市空间内的建设用地,是实现统一后的城乡建设用地内部格局的调整、完善。“地票”制度的创新价值,还在于:盘活农村集体建设用地的资产,通过先补后占的模式有效解决城乡间保地用地的矛盾;建立公开有形的交易市场,通过市场化途径发现土地价值;制定保护农民利益的分配机制,维护农民财产权利;为土地权利证券化提供实践经验等。当然,重庆的农村土地交易制度还处在起步阶段,在交易风险管控、收益分配安排、交易双方权利义务对等、耕地质量保障等方面,尚有许多问题需要进一步厘清,逐步完善。而且从根本上说,重庆农村土地交易制度和相关政策的出台,也仍然局限于地方性法规的层面,并不能突破国家土地相关法律的根本约束。第四部分,完善我国农村集体建设用地流转法律制度的建议。结合全国和重庆的情况,笔者认为应该调整现行的《土地管理法》、《民法通则》、《物权法》等上位法,并从国家层面出台农村集体建设用地流转方面的专门法规,使农村集体建设用地可以依法、合规流转;规范农村集体建设用地流转的相关管理制度,加强对农村集体建设用地流转过程中失序行为的治理;培育农村集体建设用地流转的市场化体系;建立促进农村集体建设用地流转的配套政策,解决无地农民的就业、医疗、养老等社会和民生问题,使农民在农村集体建设用地流转后没有生存和发展上的后顾之忧。

全文目录

内容摘要  6-9
Abstract  9-13
引言  13-14
一、我国城乡土地市场的隔断及农村集体建设用地流转制度现状  14-21
  （一）我国城乡土地市场的分隔及建设用地供求空间上的失衡  14-16
  （二）农村集体建设用地流转的相关法律规定  16-17
  （三）现行农村集体建设用地流转制度存在的弊端  17-21
    1. 农民的土地财产权利难以实现  18-19
    2. 农村集体建设用地“隐性”流转治理困难  19-21
二、完善农村集体建设用地流转制度的实践  21-23
  （一）国家和地方有关农村集体建设用地流转的政策探索  21-22
  （二）农村集体建设用地入市流转的模式研究  22-23
三、重庆农村土地交易所及地票制度的经验及存在的问题  23-33
  （一）重庆开展农村集体建设用地流转新探索的背景  23-24
  （二）地票交易制度的基本内容及运行机制  24-28
    1. 地票制度的法律依据及其法律属性  25-26
    2. 地票交易的运行机制和特点  26-28
  （三）地票交易制度的创新价值  28-31
    1. 有利于缓解城乡保地用地矛盾  28-29
    2. 通过市场化手段重新发现土地的价值  29
    3. 保护了农民土地权益  29-30
    4. 提高了农村土地的证券化程度  30-31
  （四）地票制度面临的问题  31-33
    1. 指标交易的合法、合规性问题  31
    2. 模式的单一性问题  31-32
    3. 耕地复垦验收主体设置的问题  32
    4. 地票持有者权利不明确的问题  32-33
四、完善农村集体建设用地流转制度的对策建议  33-41
  （一）完善农村集体建设用地流转的管理制度  33-36
    1. 明确允许农村集体建设用地使用权流转  34
    2. 扩大农村集体建设用地使用权主体范围  34-35
    3. 确立多形式的流转方式  35-36
  （二）规范农村集体建设用地流转管理制度  36-37
    1. 加快对农村集体建设用地的确权  36
    2. 加强农村建设用地流转合同的登记管理  36-37
  （三）培育农村集体建设用地流转的市场服务体系  37-38
    1. 建立农村集体建设用地流转中心  37
    2. 发展农村集体建设用地流转中介组织  37
    3. 注重发挥村集体的作用  37-38
  （四）健全农村集体建设用地流转的配套制度  38-41
    1. 加快户籍制度改革  38
    2. 完善农村社会保障制度  38-39
    3. 制定合理的收益分配机制  39
    4. 严格执行保护耕地制度  39-41
致谢  41-42
参考文献  42-44

论农村集体建设用地流转法律制度的完善

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