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中国“政策试点”研究

作　者: 周望
导　师: 朱光磊
学　校: 南开大学
专　业: 行政管理
关键词: 政策试点试验区政策试验政策过程改革开放
分类号: D630
类　型: 博士论文
年　份: 2012年
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内容摘要

“政策试点”，是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，具体类型包括各种形式的试点项目、试验区等。作为标识中国政策过程尤其是改革开放进程的重要关键词，“政策试点”是被运用得最为频繁的改革工具之一。在中国各个层级、各个地区里分布着大量各式各样的政策试点实践。中国政策实践中所广泛存在的“先行先试、典型示范、以点促面、点面结合、逐步推广”等特有词汇和术语亦是根源于此。“政策试点”以其特定的功能和鲜明的特质，给本土政策过程带上了中国风格的深刻印记，是中国改革事业的整个策略体系中不可或缺的组成部分。作为在中国“土生土长”起来的一项治理策略和方法论工具，“政策试点”是中国共产党和中国政府在对治国理政经验进行不断总结和升华的过程中逐步形成的。“政策试点”的历史根源可以追溯到中国共产党在革命战争时期特别是土地改革实践中的主动探索。在经历了各个历史阶段的不断洗礼之后，“政策试点”自改革开放以来开始被大规模地运用于国家的现代化进程中，成为了深深根植于中国政策过程的一个关键性机制。同时，伴随着这一演化过程，“政策试点”在发展主线、内容构成、作用方式、运行规范等方面亦产生了相应的规律性变化。“政策试点”发展至今天，其相关要素、主要特征已基本确定下来，并形成了相对稳定的框架。在组成类型方面，可以将“政策试点”划分为两大类七小类：第一个大类型是试点项目，具体又可分为探索型试点、测试型试点和示范型试点等三个小类型；第二个大类型是试验区，具体又可分为国家综合配套改革试验区、部省共建试验区、国务院部委指导建设的试验区、地方自建试验区等四个小类型。在运行过程方面，“政策试点”在实践操作中已经形成了一整套相对稳定的程序和自成系统的做法，可以将其归纳为“两阶段十环节”，它具体是指“先试先行”和“由点到面”这前后两个阶段，以及分别与之对应的选点、组织、设计、督导、宣传、评估以及部署、扩点、交流、总结等共计十个环节。而在这些一般性步骤及环节的背后，还可以进一步将“政策试点”运行过程的内在逻辑及其作用机制抽象为“吸纳—辐射”，其实质是在于强调将试验点的探索权限与上级政府及时有效的控制权限进行充分结合，这是隐含于“政策试点”技术性操作过程背后的精妙逻辑所在。从出现到发展至今，“政策试点”所展现出的生命力与活力，与其在各种治理实践中、尤其是在改革开放以来的大量政策活动中所施展出的功能密不可分。这首先体现在“政策试点”对制度变迁及政策调整过程中的“内容供给”方面有着相应的贡献，即由于中国的经济社会转型在制度探索方面呈现出“要素整合”这一特点，而“政策试点”作为致力于实现“要素整合”的基础性方法论工具，需要为其源源不断地提供内容支持。同时，“政策试点”还为确保整个过程稳步前行而提供了重要的“形式保障”，这具体包括控制改革风险、化解推行阻力、降低改革成本、提高成功几率等。“政策试点”的存在及演化是受诸多因素的共同影响综合而成，“均衡性治理”——即国家治理体系运行的均衡性逻辑导向，则是这其中最为基础和根本的一个影响因素，是制约“政策试点”的深层次逻辑渊源。“均衡性治理”指的是中国国家治理的结构、功能及行为等诸方面都在不同程度地遵循着均衡性这一逻辑，基本实现形式则是通过确保“正式”的制度性模块与“准正式”的机制性模块这两大板块之间维持着动态的均衡性，并使它们共同发挥作用，来优化治理模式，提高治理绩效。“均衡性治理”昭示着整个治理架构致力于在彼此相异的治理模块之间形成相互配合和补充，也即“制度性”、“实体性”要素集合与“准正式性或非正式性”、“软体性”要素集合之间的对立统一，使它们构成中国国家治理总体特征的一体两面。正是出于保持和维系这一均衡性的考虑，一系列对照于正式制度设置的“准正式”或“非正式”治理机制和工具应运而生，“政策试点”便是其中之一。“政策试点”以其特定的优势及作用形式，服从服务于这一治理导向。这一逻辑导向传递到了“政策试点”的内涵与外延等各个层面，并且随之带来了各种衍生性影响，包括政策时差、政策势差等。以这一逻辑认识为起点和基础，可以对未来“政策试点”的总体发展思路做出相应的考量。

全文目录

摘要  5-7
Abstract  7-14
第一章引论  14-64
  第一节选题的缘由与价值  14-22
    一、选题的缘由  14-19
    二、选题的价值  19-22
  第二节文献述评  22-42
    一、关于“政策试点”功能的探讨  23-30
    二、关于“政策试点”过程的分析  30-34
    三、关于对“政策试点”局限的认识及有关对策建议  34-40
    四、可继续探究的空间  40-42
  第三节研究框架  42-64
    一、基本概念  42-46
    二、理论支持  46-56
    三、基本设定  56-57
    四、研究思路与方法  57-60
    五、可能的创新与研究工作的限度  60-64
第二章 “政策试点”的历史脉络  64-99
  第一节 “政策试点”的发展历程  64-85
    一、革命时期的探索  64-72
    二、新中国前期的经验得失  72-75
    三、改革开放以来的广泛推行  75-82
    四、新世纪以来的新进展  82-85
  第二节对“政策试点”演变的总体分析  85-99
    一、主线：从内源到开放  85-87
    二、内容：围绕治理日程适时更新  87-92
    三、方式：从单一到多样  92-93
    四、运作：从经验到规范  93-99
第三章 “政策试点”的基本类型  99-140
  第一节试点项目  99-109
    一、探索型试点  100-103
    二、测试型试点  103-106
    三、示范型试点  106-109
  第二节试验区  109-140
    一、国家综合配套改革试验区  110-114
    二、部省共建试验区  114-123
    三、国务院部委指导建设的试验区  123-136
    四、地方自建试验区  136-140
第四章 “政策试点”的运行过程  140-167
  第一节 “先试先行”：试点的展开  140-154
    一、选点  140-143
    二、组织  143-147
    三、设计  147-149
    四、督导  149-151
    五、宣传  151-152
    六、评估  152-154
  第二节 “由点到面”：试点成果的推广  154-158
    一、部署  155
    二、扩点  155-156
    三、交流  156-157
    四、总结  157-158
  第三节 “吸纳—辐射”：“政策试点”过程的内在逻辑  158-167
    一、 “吸纳—辐射”的内涵  158-160
    二、 “吸纳—辐射”的作用机制  160-163
    三、实质：确保试点过程的“可控性”  163-165
    四、指导性与积极性的有效结合  165-167
第五章 “政策试点”的实然效应  167-191
  第一节 “要素整合”：“政策试点”的工具效应  167-181
    一、 “要素整合”的内涵  167-170
    二、 “政策试点”是实现“要素整合”的基础性方法论工具  170-171
    三、实现“要素整合”的前提条件及其对“政策试点”的影响  171-174
    四、 “政策试点”实现“要素整合”的基本形式  174-181
  第二节 “循序渐进”：“政策试点”的策略效应  181-191
    一、控制改革风险  181-183
    二、化解推行阻力  183-185
    三、降低改革成本  185-187
    四、提高成功几率  187-191
第六章 “政策试点”的逻辑归宿及演变  191-213
  第一节 “均衡性治理”：“政策试点”的逻辑指向  191-199
    一、 “均衡性治理”的内涵  191-195
    二、 “均衡性治理”的维系机制  195-197
    三、 “政策试点”是实现“均衡性治理”的关键“技术支持”  197-199
  第二节 “政策试点”的衍生影响  199-207
    一、 “准正式”治理机制的衍生影响  199-201
    二、政策时差：试验点与非试验点之间的政策摩擦  201-203
    三、政策势差：试验性政策与法律法规的冲突  203-207
  第三节 “政策试点”演进的总体观  207-213
    一、 “政策试点”演进的法治观  208-210
    二、 “政策试点”演进的横向观与纵向观  210-213
结语政策过程的“中国故事”  213-214
附录 “政策试点”资料汇编  214-220
参考文献  220-241
后记  241-244
个人简况  244-245

中国“政策试点”研究

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