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城乡建设用地增减挂钩制度创新研究

作　者: 王婷
导　师: 欧名豪
学　校: 南京农业大学
专　业: 土地资源管理
关键词: 城乡建设用地增减挂钩制度创新土地发展权挂钩指标闲置宅基地
分类号: F301.2
类　型: 博士论文
年　份: 2012年
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内容摘要

自20世纪90年代中期以来,我国城镇化水平以年均超过1个百分点的速度提高。乡村人口以年均1000多万的规模涌入城镇,成为城镇化的主要方式。然而,我国当前的城镇化发展受长期的城乡二元分割、土地制度不完善等限制,农村人口转移的同时,城镇建设用地的增加并未与农村建设用地的减少相挂钩,农村空心化与城乡用地扩张并存,造成了土地资源的闲置浪费和大量耕地被占用,直接威胁到我国18亿亩耕地红线的保护,不利于城乡土地利用的优化配置和城乡的统筹协调发展。出于现实需要,广东、浙江、江苏等部分经济发展较快的地区为解决经济发展用地的供需矛盾,在耕地受到严格保护的情况下,开始进行农村建设用地的整理,其典型做法是针对农村居民点规模小、布局分散、环境差、土地利用效率低等情况,推行“三集中”,用腾退出来的农村建设用地整理复垦为耕地,以置换经济发展用地指标。在地方实践的基础上,中央政府2000年开始制度设计,2004年正式提出了城乡建设用地增减挂钩制度,并逐步开展试点实践,挂钩制度有望成为破解城乡用地双增、实现耕地保护目标的综合途径。从近几年开展的挂钩实践来看,尽管各地基本达到了城乡土地集约度提高、耕地总量不减少、城市建设用地需求得到满足的预期效果,但在推进过程中也产生了一些重大问题与不良影响。而在理论研究上,尽管目前在挂钩的意义及必要性、挂钩运作模式、挂钩规划、挂钩效益评价和挂钩存在的问题与建议等方面已形成了初步成果,但总体来说仍缺乏对挂钩制度内在机制的研究,对制度完善的研究也基本停留在问题-原因-对策的浅层分析,缺乏深度、系统性和有效性。在理论和制度实践中之所以存在大量的矛盾和困境,很大程度上是因为我们并没有深入剖析城乡建设用地增减挂钩制度的本质。作为解决我国未来城镇化发展中较长时期内耕地保护与城镇发展两难困境的重要手段,城乡建设用地增减挂钩制度的创新意义重大。因此,基于以上理论与实践需要,本文以城乡建设用地增减挂钩制度创新为题,探讨挂钩制度的内涵与运行,分析制度设计的缺陷,提出制度创新的思路,并通过理论与实证分析,从产权、市场等层面构建制度创新的两大关键机制。总体来说,全文可分为三大部分：第一部分提出了研究问题,即为什么要进行制度创新；第二部分研究了如何进行制度创新,包括制度创新的框架如何设计,创新的关键机制如何构建等；第三部分为上述研究结论的总结与进一步的研究展望。第一部分包括第一章至第三章,分别为导论、国内外研究进展与理论基础、挂钩的现行制度框架与模式评价。本部分首先简要地介绍了研究的背景、意义、主要概念和研究目标、内容、基本思路、研究方法等,以对本研究有个总体的把握；梳理总结了与本研究密切相关的国内外最新研究进展,并提出了本研究所需的理论基础；然后从我国城乡建设用地增减挂钩制度提出的背景和形成历程出发,采用系统分析法分析了目前现行挂钩制度的内涵与基本框架,包括挂钩系统的要素构成、结构、功能、外部环境等,以便对现行的挂钩制度有一个完整清晰的认识；最后从挂钩指标的生产、挂钩指标的使用与资金筹措等三方面对目前各地的挂钩实践模式进行了总结,评价了取得的成果与问题,并重点揭示了现行挂钩制度存在的缺陷以及由此带来的问题,而这些制度缺陷与问题表明了挂钩制度创新的必要性,也暗含了制度创新的基本方向。第二部分包括第四章至第七章。针对现行挂钩制度存在的缺陷及其问题,本部分以弥补制度缺陷、改进制度运行效果为目标,提出了挂钩制度创新的基本思路,并构建了创新的两大关键机制。挂钧是一个多主体参与、多结构与功能的复杂系统,制度如何突破现有障碍进行创新,首先需要进行制度创新框架的总体设计,因此第四章以土地发展权等理论为依据,从制度创新的主要目标、基本原则出发,建立制度创新的基本框架,并提出了制度创新的两个关键点,即需构建闲置宅基地退出机制与挂钩指标交易机制；闲置宅基地退出的影响因素分析,是构建两个关键机制的前提,第五章从闲置宅基地退出的内涵界定出发,以农民为研究视角,基于“有限理性经济人”的假设,在农民退出闲置宅基地的决策模型基础上总结了退出的影响因素,并基于海门土地部门和农户退出宅基地的意愿调查进行了实证分析；第六章在第五章分析的基础上形成了闲置宅基地退出机制,重点结合实证研究了退出的关键影响因素即退出补偿标准如何确定,设计了闲置宅基地退出的程序,提出了监管措施；闲置宅基地退出形成的挂钩指标可进行市场交易,构建挂钩指标交易机制需要分析交易的供需双方与交易条件、挂钩指标的价格与收益分配、交易的政府监管等,第七章基于马克思价值规律、土地估价相关理论与方法等研究了以上问题,并以重庆“地票”交易作为典型案例进行了实证,提出了相关的完善建议。在上述研究的基础上,本文第三部分得出以下主要结论：(1)改善城乡建设用地双增局面,推进农村建设用地整理,需要建立新型的城乡土地互动制度,城乡建设用地增减挂钩制度是实现城镇化加速发展中经济社会发展与耕地保护目标的重要手段。将城乡建设用地增减挂钩视为一个系统,它是以土地发展权为核心,由发展权供需双方、管理部门、中介机构等共同参与,由拆旧区挂钩指标的生产和建新区挂钩指标的使用两个子系统构成,并受外部社会、经济、文化、政治及自然环境共同影响与制约,通过土地发展权和资金的转移,在城镇化发展过程中实现城乡用地协调发展与资源优化配置的复杂、开放系统。从挂钩指标的生产、挂钩指标的使用以及资金运作三个方面对挂钩的现有模式进行总结表明,尽管实践取得了积极的成效,但也存在一些重大问题,造成了不良的社会影响。产生这些问题的重要原因是挂钩制度设计本身存在缺陷。这一制度缺陷集中体现在以下两方面：一是挂钩指标生产过程中整拆整建,导致挂钩运行成本大、安置补偿不合理等问题,二是挂钩指标使用过程中封闭运行,指标无偿交易、配置方式僵化,带来了挂钩指标使用效益低、挂钩区域不匹配等问题。(2)挂钩制度创新的目的是弥补现有制度缺陷,改善制度运行效果。目前的挂钩制度研究缺乏较为完善和有说服力的理论依据,因此,制度的创新首先要深刻把握挂钩制度创新的理论依据,重点要引入土地发展权并明确发展权的归属；然后在此基础上,遵循公平、效率等原则,提出在挂钩指标的生产环节应杜绝整拆整建行为,需构建闲置宅基地退出机制,以降低制度运行成本；在挂钩指标的使用环节应将挂钩指标作为一种稀缺资源,发挥市场机制在城乡土地空间配置中的基础性作用,需构建挂钩指标交易机制,以提高指标使用效率等。(3)闲置宅基地退出的主体包括农民、农村集体、地方政府等,其客体是宅基地使用权及土地发展权。将闲置宅基地分为季节性闲置和永久性闲置两种类型,农民退出闲置宅基地的决策依据是将退出前后的净收益进行对比,如果退地可能带来的净收益,减去不退出的净收益以及退出决策中发生的退出成本的余值为正,农民会愿意退出,反之则不会。基于此决策模型可得到农民退出闲置宅基地的影响因素,综合起来可分为退地补偿标准、土地和房屋资产价值、就业与收入状况、心理因素等10个方面。通过海门闲置宅基地退出的实践总结与农户退出意愿的调查,实证结果表明城市良好的生活居住环境与方便完善的基础和公共设施、家庭非农收入的提高等对农户退出宅基地的行为有积极作用,而城市就业成本与风险、退地补偿标准、农民房屋资产现值等因素有消极作用,基本验证了理论分析中的观点。(4)闲置宅基地退出补偿的实质是利益的分配。对农民退出补偿标准的制定应以产权为基础,农民在退出过程中失去了哪些权利,理应得到相应的补偿。据此,农民退出季节性闲置宅基地的补偿标准应是在提供社会保障的前提下,至少为农村宅基地使用权、农村房屋所有权的正常市场价格,土地发展权的补偿和因土地发展权转移而带来的增值收益以及退出过程成本的总和,而因“一户多宅”造成的永久性闲置宅基地退出的补偿标准不包括宅基地使用权和发展权补偿。从理论和实证分析结果来看,各地均应优先开展永久性闲置宅基地的退出,而对季节性闲置宅基地的退出应统筹考虑谨慎推行。闲置宅基地退出的程序大体可分为提出申请、审查资格、签订协议、农户搬迁、整理复垦和指标入库等六个步骤。应重点加强对退出资金、挂钩指标以及退出实施的监管。(5)挂钩指标的交易是基于主体间的供需意愿,利用区域间级差地租原理而进行的。挂钩指标价格的确定包括由政府制定基准价与市场形成价格两个阶段。基准价的制定可采用成本逼近法进行评估,包括土地发展权取得成本和因土地发展权转移引起的土地增值收益两部分,而土地发展权取得成本是指退地补偿成本、拆迁整理复垦成本,和生产过程中发生的一切税费和利息利润。市场形成的价格取决于购买者基于未来收益获取额度而愿意支付的价格。按贡献的大小来确定收益分配的多少,农民理应获得宅基地使用权和房屋所有权补偿、土地发展权补偿以及部分土地增值收益和挂钩指标增值收益,农村集体可获得土地发展权补偿、部分土地增值收益和挂钩指标增值收益,政府可收回复垦成本、在生产过程中发生的一切税费、利息、正常的投资平均利润以及部分土地增值收益。政府应搭建挂钩指标交易的有形市场,培育中介机构,制定市场交易规则和建立公众参与和监督机制。最后重庆“地票”交易的典型案例也一定程度上支持了上述理论分析与相关建议。城乡建设用地增减挂钩是一个综合、复杂的体系,其运行是一个多目标实现、多层次结构相互作用的过程。本文仅从城乡土地利用的角度出发进行了研究,受资料、知识水平与篇幅所限,研究中还有很多问题需要进一步深入与扩展研究,如农村土地产权制度的改革,城乡统一土地市场的构建,户籍、就业、居住等相关配套制度的建设与完善,政府管理体制、财政体制与行政考核方式的改革等,均需要将其放在城镇化进程中城乡统筹视角下进行更深入全面系统的研究。

全文目录

摘要  10-14
ABSTRACT  14-20
第一章导论  20-34
  1.1 问题的提出  20-24
    1.1.1 研究背景  20-23
    1.1.2 研究意义  23-24
  1.2 主要概念界定  24-29
    1.2.1 城乡建设用地  24-25
    1.2.2 挂钩  25
    1.2.3 城乡建设用地增减挂钩  25-27
    1.2.4 制度和制度创新  27-28
    1.2.5 挂钩指标  28-29
  1.3 研究目标、研究问题与研究内容  29-31
    1.3.1 研究目标与研究问题  29-30
    1.3.2 研究内容  30-31
  1.4 研究思路与研究方法  31-32
    1.4.1 研究思路  31-32
    1.4.2 研究方法  32
  1.5 可能的创新与不足  32-34
    1.5.1 可能的创新之处  32-33
    1.5.2 论文的不足之处  33-34
第二章国内外研究进展与理论基础  34-60
  2.1 国内外研究进展  34-50
    2.1.1 城镇化发展下城乡土地利用关系  34-38
    2.1.2 城镇建设用地扩张  38-42
    2.1.3 农村居民点整理  42-46
    2.1.4 城乡建设用地增减挂钩  46-49
    2.1.5 研究评述  49-50
  2.2 理论基础  50-60
    2.2.1 城乡一体化理论  50-52
    2.2.2 集聚理论  52-54
    2.2.3 地租与地价理论  54-56
    2.2.4 土地发展权理论  56-57
    2.2.5 收益分配基本理论  57-60
第三章城乡建设用地增减挂钩的现行制度框架与模式评价  60-82
  3.1 城乡建设用地增减挂钩制度的背景与形成历程  60-67
    3.1.1 挂钩制度提出的背景  60-65
    3.1.2 挂钩制度的形成历程  65-67
  3.2 城乡建设用地增减挂钩的现行制度框架  67-73
    3.2.1 挂钩的目标、原则与依据  68
    3.2.2 挂钩的主体与客体  68-70
    3.2.3 挂钩系统结构及功能  70-72
    3.2.4 挂钩系统运行的外部环境  72-73
  3.3 城乡建设用地增减挂钩的现有模式总结  73-78
    3.3.1 挂钩指标的生产  73-74
    3.3.2 挂钩指标的使用  74-75
    3.3.3 资金筹措  75-77
    3.3.4 取得的成果及存在的主要问题  77-78
  3.4 现行挂钩制度的缺陷分析：项目制推进的反思  78-82
    3.4.1 挂钩指标的生产整拆整建  79
    3.4.2 挂钩指标的使用封闭运行  79-82
第四章城乡建设用地增减挂钩制度的创新思路  82-96
  4.1 挂钩制度创新的理论依据  82-87
    4.1.1 土地发展权的引入  83-85
    4.1.2 土地发展权的归属  85-86
    4.1.3 土地发展权的转移  86-87
  4.2 挂钩制度创新的基本框架  87-90
    4.2.1 挂钩制度创新的目标  87-88
    4.2.2 挂钩制度创新的原则  88-89
    4.2.3 挂钩制度创新的框架设计  89-90
  4.3 挂钩制度创新的具体内容  90-96
    4.3.1 挂钩制度创新的关键点一：构建闲置宅基地退出机制  91-92
    4.3.2 挂钩制度创新的关键点二：构建挂钩指标的交易机制  92-96
第五章闲置宅基地退出的影响因素分析  96-124
  5.1 闲置宅基地退出的内涵界定  96-100
    5.1.1 退出的主体  96-98
    5.1.2 退出的客体  98-99
    5.1.3 退出的类型  99-100
  5.2 农民退出闲置宅基地的决策模型  100-103
    5.2.1 “有限理性经济人”的假设  100-102
    5.2.2 有限理性下农民退出闲置宅基地的决策依据  102-103
  5.3 农民退出闲置宅基地的影响因素理论分析  103-111
    5.3.1 季节性闲置宅基地退出的影响因素  103-110
    5.3.2 永久性闲置宅基地退出的影响因素  110-111
  5.4 实证——江苏省海门市农民退出宅基地的影响因素分析  111-124
    5.4.1 实践现状、调查方法与样本分布  112-114
    5.4.2 样本村庄与农户基本情况的统计分析  114-117
    5.4.3 农民退出宅基地的意愿调查  117-122
    5.4.4 总结与讨论  122-124
第六章闲置宅基地退出机制的构建  124-144
  6.1 闲置宅基地退出补偿标准的确定  124-131
    6.1.1 退出补偿标准的确定依据  125-129
    6.1.2 退出补偿标准的应用  129-131
  6.2 闲置宅基地退出的程序设计  131-133
    6.2.1 提出申请  131
    6.2.2 审查资格  131
    6.2.3 签订协议  131-132
    6.2.4 农户搬迁  132
    6.2.5 整理复垦  132
    6.2.6 指标入库  132-133
  6.3 闲置宅基地退出的监管  133-135
    6.3.1 退出资金的监管  133-134
    6.3.2 挂钩指标的监管  134-135
    6.3.3 退出实施的监督与惩罚  135
  6.4 实证——江苏省海门市闲置宅基地退出补偿标准分析  135-144
    6.4.1 海门闲置宅基地退出补偿标准的探索  136-137
    6.4.2 农民对闲置宅基地退出补偿标准的意愿调查  137-139
    6.4.3 农村干部对宅基地退出补偿标准的意愿调查  139-140
    6.4.4 理论、实践与现实意愿的比较分析  140-144
第七章挂钩指标交易机制的构建  144-172
  7.1 挂钩指标交易的主体分析  144-148
    7.1.1 挂钩指标交易的需求方  144-146
    7.1.2 挂钩指标交易的供给方  146
    7.1.3 挂钩指标交易发生的条件  146-148
  7.2 挂钩指标交易的定价  148-156
    7.2.1 挂钩指标价格的内涵  148-150
    7.2.2 挂钩指标价格的构成  150-155
    7.2.3 挂钩指标的价格确定  155-156
  7.3 挂钩指标交易的收益分配  156-159
    7.3.1 收益分配主体及其相互关系  156-158
    7.3.2 收益分配的具体方案  158-159
  7.4 挂钩指标交易的政府监管  159-163
    7.4.1 搭建挂钩指标交易的有形市场  159-161
    7.4.2 培育挂钩指标交易的中介机构  161-162
    7.4.3 完善挂钩指标交易的市场运行  162-163
    7.4.4 建立公众参与和监督机制  163
  7.5 实证——重庆的“地票”交易分析  163-172
    7.5.1 重庆“地票”交易的实践背景与做法  163-166
    7.5.2 重庆“地票”交易的剖析  166-170
    7.5.3 总结与讨论  170-172
第八章主要结论与研究展望  172-178
  8.1 主要结论  172-174
  8.2 研究展望  174-178
参考文献  178-188
攻读博士期间参加的项目与论文发表情况  188-190
致谢  190-191

城乡建设用地增减挂钩制度创新研究

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