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信访制度的法学透视

作　者: 杨燕伟
导　师: 张树义
学　校: 中国政法大学
专　业: 宪法与行政法学
关键词: 信访制度信访工作法律制度查清事实国家机关法制化行政制度中华人民共和国公民歪曲事实法律意见
分类号: D912.1
类　型: 硕士论文
年　份: 2004年
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内容摘要

本文以信访制度的法学透视为题目，探讨的是信访制度的法制建设问题。论文的写作背景是：作为在现实生活中发挥重要的权利救济、权力监督、公民参与民主生活作用的机制之一的信访制度，在我国法律方面的系统性研究极为薄弱。因此，本文将系统地研究信访制度的法律体系作为论文的内容，试图通过对信访制度概念、历史沿革与现状的归纳与分析，找出信访制度存在的基础，进而在此基础上对信访制度做出法律分析，并提出完善我国信访制度的法律意见。由于信访制度涉及到人大、检察系统、法院系统以及行政机关多个性质的机构，其法律性质也不尽相同，其中行政机关的信访在信访制度中起着极为重要的作用，有鉴于此，本文将法律分析的对象定位在行政机关的信访制度上，并对此做了行政法的分析，以避免分析过于分散，难以抽出规律性的研究结论来指导信访实践。全文分为五章，以对信访制度做系统性的法律透视作为内部贯穿的主线。第一章为信访制度的源与流。在该章，作者首先归纳分析了信访的概念，指出，信访应该是信访人、受理机关以及办理机关之间相互协调的过程，是多方主体参与的制度。对它的含义应作如下界定：信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级国家机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关机关处理并由被访人作出相应的互动行为。进而，作者分析了信访制度的历史演变，指出信访活动在我国历史上早已存在。但是，今天我们实行的信访制度则是中国共产党创造的一种特殊的人权救济方式，该制度的演变经历了大众动员型信访、拨乱反正型信访和安定团结型信访三个阶段。第二章为我国现行信访制度的实际情况。在该章，作者首先分析了当前的信访形势。在分析了大量的实践中第一手数据的基础上，作者指出，当前群众信访反映的焦点问题主要集中的八个方面：一是企业改制、劳动及社会保障问题。二是“三农”问题，即农民、农村和农业问题。三是涉法涉诉问题。主要是各类纠纷、不服法院判决等。四是城镇拆迁安置问题。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。六是基层机构改革中的问题。七是环境污染问题。八是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。其特征为：一是群体性问题明显增多；二是重复信访特别是重复集体上访所占比例大；三是信访反映的热点问题相对集中；四是集体上访组织化倾向明显；五是无序上访问题突出，非正常上访、突发事件明显增多。进而，文章分析了信访问题增多的原因并探讨了目前信访制度存在的问题，作者指出政策方面的原因、工作中存在问题、信访人自身的原因、现行的信访法规还不健全以及信访执法无力的现象仍很突出等是目前信访问题增多的主要原因；信访主体的权利<WP=5>和义务不明确、对信访活动缺乏程序性规定、信访主体法制意识淡薄、信访工作缺乏规范化管理是目前信访制度存在的主要问题。第一章与第二章，既构成了信访法律制度系统研究的起点，也成为进一步深入分析信访制度存在的合理性的基础，更成为对信访制度进行进一步的行政法剖析、提出法律意见的客观实践基础。论文第三章为信访制度存在的基础。这一章在前两章的基础上，深入分析了信访制度存在的客观必然性。作者首先剖析了信访制度的法律渊源，指出我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”，这是信访制度的法律原点，并提出，从法律意义上讲，信访其实是申诉、控告、检举等法律术语的俗称，信访权也就是受宪法保障的申诉、控告、检举及批评建议权的总称。通过信访向有关国家机关及领导反映问题，是宪法和法律赋予公民的神圣权利。信访是公民表达自由的一种途径，信访也是个体权利对公共权力的控制。继而，作者分析了世俗对信访制度的误解，批驳了信访制度是传统人治思想的体现、信访制度冲击了法律制度等错误观点。在接下来的第三节中，作者借鉴科塞的安全阀等理论分析了信访制度的功能和作用，指出信访部门是名符其实的社会安全阀，信访能够暂时消解冲突双方的敌对情绪，信访能够使冲突双方彼此了解，信访能够化解矛盾、平息冲突。在本章的最后一节，作者通过上述分析提出了信访工作需要法制化的立论，指出信访作为发扬人民民主的重要形式和途径，随着依法治国方略的不断推进和以人为本执政理念的深入人心，不仅不会退出历史舞台，还将得到更进一步的坚持和发扬。因此，有必要进一步加强信访法制建设。信访作为宪法确认的公民基本民主权利和国家的基本民主制度，宜由全国人大制定具体的法律来加以保障。本节是第三章与第四章、第五章之间的逻辑过渡。第四章为信访制度的行政法分析。在该章，作者首先分析了信访法律关系，文章指出，信访法律关系可以分为信访法律关系的主体、信访法律关系内容、信访法律关系的客体等要素。信访法律关系的主体是指在信访活动中权利和义务的

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