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民国初期的弹劾制度研究

作　者: 汪强
导　师: 李秀清
学　校: 华东政法大学
专　业: 法律史
关键词: 弹劾宪政史民国近代中国
分类号: D929
类　型: 博士论文
年　份: 2013年
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内容摘要

近代宪法是以权利、权力为核心要素的双维度宪法，近代宪政围绕近代宪法而展开。在中国被卷入世界的近代化进程前，没有产生出权利观念；近代宪法不可能出现。中国的近代宪法与近代宪政，是西化的产物。但，这并不意味着所有的内容均来自西方，中国亦可自发的产生出其中的部分内容，虽然它的主旨与近代宪法下形式上相似的内容并不相同。因此，对于中国近代宪政史的研究，不仅仅需要关注宏观的层面，也需要对这些中国本身即有而在近代化过程中改造了的具体方面加以注意。毕竟，中国近代宪政史，首先是中国的，其后才是近代的。中国近代宪政史并不完全是西化的宪政史，它更是一种改造传统、顺应潮流的宪政史。正是基于以上的认识，笔者以弹劾制度切入，考察它如何由一个传统的监控权力的制度转变为近代宪政中的具体制度，以及它在近代宪法下的运行。论文的主体部分由四章组成。第一章中国古代弹劾及其在清末的转型。首先综述中国古代弹劾形成的四个关键时期，即秦汉草创时期，为了控制权力的需要，御史由内官而向外移转；隋唐时期，御史弹劾基本定型，并发展出风闻弹劾规则；两宋时代是御史弹劾的重要变革时期，出现台谏合流的趋势；清代通过科道合一，完成台谏合流。进而以清代都察院御史江春霖弹劾庆亲王奕劻案为中心，从御史的选任、风闻弹劾规则的运用以及弹劾的具体形式等三方面分析古代弹劾制度运作的一些细节，以此展现中国古代弹劾一些特点。最后主要论述清末转型时期的一次弹劾案件。随着议会由一种理念成为现实，在资政院的第一次会期中发生的中国历史上第一次具有近代宪法意义的弹劾，资政院议员弹劾军机大臣案。第二章以议会为中心的一元制弹劾。民国初建，一切制度尚未健全之时，临时参议院发起弹劾司法部次长吕志伊，孙中山以息事宁人的态度，使该弹劾不了了之。《临时约法》、《参议院法》于1912年相继颁行，弹劾已经在制度的层面初步完成；1913年，两院的议会结构已经建成，《议院法》颁行，弹劾在制度层面已经构建完成，只是有待实践考验。《临时约法》将弹劾的启动与审理均赋予议院，是为一元制弹劾。未来中国的宪法政治下弹劾是否仍为一元制，在制定《天坛宪草》的过程中经过充分的讨论。由于以议会为主导的责任内阁制居于主流；所以，《天坛宪草》所确定的弹劾，仍是一元制模式。一元制模式下的弹劾，因为政党议会政治的扭曲，最终都无果而终。第三章《约法》下的二元制弹劾。1914年袁世凯宣布国民党为非法政党，使得国会因不足法定人数而停摆，以参政会代之。同时召开约法会议，制定《约法》。《约法》很快得以通过并颁行。《约法》规定，对于总统的弹劾由议会启动，并由大理院审理；对于国务员等官吏的弹劾由肃政厅启动，平政院审判。《平政院编制令》、《纠弹法》等相继颁行，对于行政官吏的弹劾，由实际地位与平政院对等的肃政厅启动，并由大总统决定；经过平政院审判庭的审理，最终通过大总统批令以弹劾罢免之。由此，《约法》下的弹劾形成一种二元模式，此种二元模式是一种复合式二元，首先就弹劾对象而言，将大总统的弹劾与其他行政官吏的弹劾分开，通过不同的方式进行，形成一种弹劾对象上的二元；其次是对行政官吏的弹劾，由肃政厅启动，平政院审判；同时，启动与审判的最终决定权操之于大总统，形成一种权力行使过程中的双重二元。1916年6月，肃政厅被裁撤，二元弹劾由原先之议会弹劾的一元模式替代。第四章民国初期的弹劾与宪法政治。民国初期的政体选择，在很大程度上决定了弹劾制度如何构建。民国建立伊始，在政体的选择上，更多的偏向美国总统制的模式；但是，《临时约法》出于一些原因，形成一种可能的“因人立法”倾向。虽然《临时约法》确立的并不是完全如法国的责任内阁制，但是其于大总统的束缚仍然使袁世凯深觉掣肘。《天坛宪草》试图造成一个超强议会的责任内阁制政体，但是政治理想与政治现实往往差距很远。在袁世凯的合法方式不能扭转《天坛宪草》的倾向后，他采取一系列手段，将政体改造为另一个极端——超级总统制。由此，形成一种二元制的弹劾模式。此种模式就大总统弹劾而言，几为具文；但对于官吏的弹劾，却形成一种类似古代御史弹劾的形式。政党是中国传统政治所鄙夷的，但是在近代宪法下，它却是必不可少的。议会是政党从事政治活动的中心场所，在一元制模式下，议会启动弹劾。因此，政党的议会政治活动影响了一元制下的弹劾。民国初期，传统官僚制向现代官僚制转变。传统官僚制下，御史弹劾成为控制官僚的一种手段与方式。民国初期文官制度逐渐完善，随着二元制弹劾的确立，平政院肃政厅共同为之的弹劾成为一种联系文官惩戒与刑事处罚的中心环节。它们对官吏的弹劾，一方面体现了超级总统制政体模式下的政治需求，另一方面也体现了弹劾中所蕴含的那种与刑罚的千丝万缕的联系。通过对民国初期弹劾制度的研究，笔者认为无论是《临时约法》还是《约法》所构建的宪制，并不完全是具文。无论是议员还是肃政史，均试图将一些具体政治问题，纳入法律框架予以解决。同时，笔者认为，民国初期宪政挫折的责任，并不能仅仅由袁世凯一人承担。宪政的精髓在于妥协，与民国初期国会中那些意气风发的议员们相比，与理想型革命领袖孙中山相比，传统型政治强人袁世凯似乎更懂得妥协之道。另外，民国初建，中国由传统急剧向近代转变。在这一急速的转变过程中，西方近代因素大量引入而忽视了中国传统因素的改造，是民国初期宪政挫折在文化方面的原因。通过对民国初期弹劾制度的研究，笔者对于中国近代宪政史的研究有两点思考：一是宪政史的研究不能仅仅就文本、制度进行，而应当结合具体的宪法事例、案例进行；应当基于会议录、速记录等最原始材料进行，而不能仅仅将研究建立在前人的研究型成果之上；应当对袁世凯、孙中山、宋教仁等对于中国近代宪政史有重大影响的人物，在最原始材料的基础上重新进行研究。二是应当加强对《天坛宪草》这一影响民国初期宪政史的宪法文本草案的研究。

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