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政治转型与行政审判

作　者: 刘志峰
导　师: 张树义
学　校: 中国政法大学
专　业: 宪法学与行政法学
关键词: 行政审判政治秩序现代化
分类号: D925.3
类　型: 博士论文
年　份: 2007年
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内容摘要

我国的行政审判始于晚清政治改革,看似巧合,其实并非偶然。行政审判是西方“权力分立与制约”的产物。分权是防止专制和独裁,因为,“行政、立法、司法权力置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多数人,不论是世袭的,自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。”^（①）所以,权力必须分立;而一切有权力的人都容易滥用权力,因此,权力必须制约。行政审判就是基于制约权力的历史使命而被人类创造,而不似民法、刑法等部门法的产生是人类自发的习惯。就行政审判结构而言,有政府与人民、法院与政府、法院与人民三对范畴,而这三对范畴也正是现代政治制度的主要内容,行政审判结构与政治结构的内在关联性为本文的研究提供了一个新的视角。晚清的政治改革是我国政治从传统向现代的转折,是我国行政审判制度的历史起点。政治转型,即政治现代化,是政治从专制型向民主型过渡的过程。政治现代化是现代化的一个方面,现代化是人类社会无可避免的变革。政治现代化包括国家的统一、政治意识的变化、结构的分殊以及大众参政化几个方面。一般认为,中国的现代化是从1840年第一次鸦片战争开始的,主要任务是要从一个“传统国家”,进化成一个“现代国家”。这种进化的必要性在于,在现代社会,“传统国家”无法生存,此后国家的屈辱处境反复向中国人民强调了这一点。“现代化”始终是中国政治、社会生活的主题。如果用时间来计算,中国的行政审判已经走过一百多年的历史了!一百年,不算短的时间,为什么现实中的行政审判仍然有很多困境?重读行政审判在中国的历史,也许不能解决什么问题,但至少有助于我们理解一些问题。论文的目标是通过提出的一些基础性问题,能够勾画出麦金太尔所言的理论地图,从而引发进一步的思考。任何一种理论的研究都离不开方法的指导,而研究方法的选择取决于所研究的对象。行政法的公法属性,决定其研究方法“必须是解释性的、经验的、批判的和历史的。”在这几种方法的指导下,我们的旅程将沿着三个层次展开:个人与政府;法院与政府;个人与法院。以政治发展为切入点,通过对这三组关系历史变迁的考察,力图解释中国行政审判实际状态。第一章传统政治秩序:行政审判的本土资源古代中国是一个高度集权的官僚制国家,国家是皇帝的私有物。“君权神授”是皇帝权力的来源。“民惟邦本,本固邦宁”是古代中国君民关系的浓缩,其实质是统治者把玩的“得民心者得天下”的一种御用之学。人民始终处于被统治的地位,没有任何参政的权利。宗法制是古代中国缓解官民纠纷的主要通道。古代中国是高度一体化的国家,形成了家国不分、公私不分、天人合一的大一统社会。在一个权力高度集中与社会高度一体的政治文明国家中,是无法生长出现代的行政审判制度的。第二章清末新政:从传统到近代1840年,鸦片战争的爆发,西方政治文明传入中国,受西方主权思想、民主与共和思想、权力分立思想的影响,中国传统的政治文化开始裂变;而西方列强的步步入侵,使中国面临着严重的民族危机,清政府被迫“立宪救国”。《钦定宪法大纲》的颁布、司法与行政分立的官制改革、责任内阁制的成立等的新政改革,揭开了传统政治秩序瓦解的序幕,中国政治开始由传统走向近代。清末新政成为中国政治由传统转向现代的分水岭,行政审判制度随着这次改革也开始了它在中国的旅程。第三章“三权分立”与行政审判1912年,中华民国成立,宣告了中国传统政治社会的解体。民国初期,国家权力基本上是以“三权分立”为蓝本架构的。行政审判作为政治遗产被保留下来,设立了隶属于大总统的“平政院”,颁布了《行政诉讼条例》等关于行政审判的法律、法规。但由于这一时期军人干政,政权角逐,政府没有足够的权威对社会进行有效的统治,因此,作为制约权力的行政审判制度并没什么成绩。不过,在法治与法制并不健全的时代里,能够专理行政诉讼十四年,这为国民政府时期的行政审判制度奠下了根基。第四章“五权分治”与行政审判实践证明,民主共和体制在推进政治现代化方面是失败的。民国十七年,中华民国再度统一,行政审判随着新体制的确立,又开始了新的历程。以孙中山的“三民主义”为立国思想,国民政府建立了“五权分治”的权力模式。1933年成立隶属于司法院的行政法院,颁布行政诉讼法。相对而言,国民政府时期的行政法院是近代最完备的行政审判机关,但由于行政法院的隶属性,以及国民政府时期政治的不稳定性,行政审判的制约功能并未得到充分的发挥,因而行政法院也就了国民政府的“摆设”。第五章“议行合一”与行政审判中国自1916年以后,政治一直处于分裂状态,直到1949年,它才重新达到了完全的政治统一。主权独立,国家统一,为新中国的政治现代化提供了新的契机。历史证明,“三权分立”、“五权宪法”并不适合中国,新中国参照苏联建立了“议行合一”的权力模式,并对社会进行了全面的整合,形成一个高度集权的政治社会。由于过分强调集权造成的社会结构一体化,反而,成了政治现代化的阻力,与此相应,行政审判随之中断。1978年改革后,法治建设加强,社会主体分化,政府职能转变,中国的政治现代化迈向了新的高潮。而这一次改革的重要成果就是行政审判被重新确立。新中国近二十年的行政审判经验足以证明,行政审判制度有助于政府权威的建立从而推进中国的现代化进程。第六章结论经验证明,中国由传统的官僚制帝国到现代中央集权的科层制之间没有直接转换的通道,必须经过集权（传统）——分权——集权（现代）的过程,而行政审判在中国同样经历了:无——有——无——有的历史循环。先有权威然后才谈得上限制权威,因而,行政审判在中国的坎坷经历,主要在于中国政治现代化的缓慢与艰难。反之,行政审判功能的有效发挥可以加速政治现代化的进程。

全文目录

摘要  4-8
Abstract  8-16
导论  16-28
  一、选题  16-25
    (一) 从历史的角度研究行政法  16-23
    (二) 行政审判  23-25
  二、方法论的补充  25-28
    (一) 历史研究方法  25-26
    (二) 解释学与政治学  26-28
第一章传统政治秩序:行政审判的本土资源  28-40
  一、传统的政治文化与政治秩序  28-37
    (一) 国家观  28-30
    (二) 政权模式  30-33
    (三) 君民关系  33-37
  二、官民纠纷的传统解决方式  37-39
    (一) 君主的主动调整  37
    (二) 宗法制  37-39
  三、本土资源  39-40
第二章清末立宪:从传统到近代的过渡  40-54
  一、政治意识的裂变  40-43
    (一) 主权观产生  40-41
    (二) 法治观念出现  41-42
    (三) 民主思想产生  42
    (四) 分权思想产生  42-43
  二、预备立宪  43-45
  三、清末新政与政治转型  45-48
  四、行政审判的萌芽  48-50
  五、清末新政与行政审判  50-54
    (一) 关于“三权分立”  50-52
    (二) 政治转型与行政审判  52-54
第三章 “三权分立”与行政审判  54-73
  一、清王朝的灭亡与政治社会的解体  54-59
    (一) 民主与共和  54-57
    (二) 民主共和观的普及  57-58
    (三) 民主共和国  58-59
  二、政治秩序的重建  59-64
    (一) “三权分立”  59-61
    (二) 民初实践  61-64
  三、平政院  64-70
    (一) 对于设立“行政审判”的认识的分歧  64-65
    (二) “民国大学控告工商总长”案  65-67
    (三) 平政院的设立  67-68
    (四) 平政院的组织  68-69
    (五) 平政院的职权  69-70
    (六) 平政院的运作  70
  四、新秩序与平政院  70-73
第四章 “五权分治”与行政审判  73-98
  一、共和国的失败与再次革命  73-74
  二、把国家再造一次  74-75
  三、五权宪法  75-90
    (一) 五权宪法的产生  75
    (二) 五权宪法的内容  75-80
    (三) 五权宪法与国民政府  80-90
  四、行政法院  90-93
    (一) 司法院与行政法院  90-91
    (二) 行政审判的法律依据  91
    (三) 行政审判的实践  91-92
    (四) 行政法院与平政院的比较  92-93
  五、政治秩序与行政审判  93-98
    (一) 法律的工具主义  93-95
    (二) 德治的延续  95-98
第五章 “议行合一”与行政审判  98-123
  一、政治秩序的重建  98-106
    (一) 革命的意义  98-99
    (二) 政治秩序的重建与行政审判的断裂  99-106
  二、改革与行政审判  106-110
    (一) 改革  106-109
    (二) 行政审判的确立  109-110
  三、政治发展与行政审判  110-123
    (一) 国家权力的行使  110-114
    (二) 行政审判功能  114-118
    (三) 互动:政治发展与行政审判  118-123
第六章结论  123-132
  一、困境  123-126
    (一) 本土资源及其负面影响  123
    (二) 秩序、高度集权与行政审判的土壤  123-126
  二、历史进程  126-129
    (一) 建构与水到渠成  126-127
    (二) 文化先行  127
    (三) 政治秩序与制度的沿续性  127-128
    (四) 行政审判是政治现代化的催化剂  128-129
  三、继续发展我国的行政审判制度  129-132
    (一) 推进改革开放  129
    (二) 加强党的领导，维护正常的政治秩序  129-130
    (三) 推进民主、法治、人权观念的普及  130-132
参考文献  132-138

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