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地方政府间财政支出划分研究

作　者: 田志刚
导　师: 马国强
学　校: 东北财经大学
专　业: 财政学
关键词: 地方政府财政支出划分民主效率公平
分类号: F812.45
类　型: 博士论文
年　份: 2009年
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内容摘要

健全省以下财政体制是我国财政领域改革的重要组成部分,而地方政府间财政支出的科学划分是完善省以下财政体制的一个关键环节。①当前,地方政府间财政支出的划分存在不清晰的现实,进而导致了基层政府财政支出责任过重、农村公共品供给不足、政府间财政收入划分不清等问题的出现。因此,在已有理论研究成果的基础上,进一步深化理论探讨,来有效解决地方政府间财政支出合理划分问题,对我国公共财政体制改革目标的实现具有现实意义。具体归纳,对地方政府间财政支出划分进行理论研究与制度设计,其意义还在于：1、建立健全民主财政体系的必然要求；2、提高财政透明度的根本要求；3、实现政府支出管理总体目标的要求。传统的政府间财政支出划分理论主要包括：1、公共品层次性理论。该理论主要以公共品受益辐射范围大小与受益的外溢程度作为支撑政府间公共品供给责任,或者说是政府间财政支出划分的理论依据,根据公共品的受益辐射范围与受益的外溢程度作为确定公共品提供主体的标准：受益辐射范围大的公共品由层级较高、辖区较大的政府来承担财政支出责任,受益辐射范围小的公共品由层级较低或辖区较小的政府来承担支出责任；2、交易费用与偏好识别理论。该理论认为,更贴近居民的下级政府具有识别居民偏好的天然优势,能科学地根据居民的偏好程度做出公共品及服务的供给决策,从而节省了政府对居民偏好的搜寻成本与决策成本,即提供公共品的交易费用中的决策外在成本和决策执行成本。理论的最后结论是：以提供效率为出发点,下级政府应具有提供公共品及服务的优先性；3、外部性与规模经济理论。外部性理论认为,正的外部效应比较大的公共事务应该由更高层的政府来提供或者是上下级政府联合承担起公共事务的财政支出责任；规模经济理论认为,从经济效应来考虑,由上级政府财政统一来提供一些公共品及服务更能使规模经济效应得到凸显,两种理论都试图说明公共品及服务的上下级政府负担的收益取得与成本损失的均衡点问题。对传统理论剖析后,本文认为,1、公共品层次性理论为中央与地方政府间的财政支出划分提供了主要依据,虽然完全依赖于公共品的层次性理论对地方政府间财政支出划分进行指导会面临一些难题,但它仍是指导政府间财政支出划分的基础理论。理论指导中面临的难题有：(1)地方性公共品的范围呈现动态变化的特征增加了理论指导的难度；(2)实践中开放性地方公共品的存在使对公共品层次性的界定存在困难；(3)影响地方公共品层次与地方政府财政支出层次因素的差异性削弱了公共品理论的指导效果。但公共品的层次性理论仍是政府间财政支出划分的基础理论,理由在于：(1)它指明了财政支出划分的实质性内容—对公共品提供责任的划分；(2)它为中央与地方公共品的界定及提供责任的划分提供了基本依据；(3)它对具有明显闭合性特征的地方公共品在政府间的划分提供了基本依据；(4)公共品层次性理论有着丰富的内涵,它所包容的公共品外溢性理论为具有开放性特征的地方公共品的财政支出责任划分提供了技术层面的处理方式。2、尽管交易费用的节省与偏好识别程度理论在指导地方政府间财政支出划分时同样面临挑战,不能成为地方政府间财政支出划分的核心性理论,但交易费用与偏好识别理论应该成为地方政府间财政支出划分中的一项具体的辅助性原则。理论指导中面临的难题及挑战有：(1)以交易费用与偏好识别划分政府间财政支出偏重常识性推断；(2)现实中信息交流平台的提高及管理手段提升对理论的运用程度不断提出挑战；(3)政府规模的大小不绝对与居民偏好的识别程度成反比；(4)规模经济与地方政府辖区规模的大小存在的替代关系约束着“结论”效能的发挥；(5)基层政府履行较多财政支出责任在实践中欠缺条件。但理论可以作为地方政府间财政支出划分的辅助性原则。主要原因是：(1)交易费用及偏好识别理论可以对地方政府间财政支出划分进行方向性指导；(2)偏好识别理论渗透着对居民偏好满足的尊重,而这恰恰是政府财政支出所要体现出来的职责精神。3、尽管外部性与规模经济理论不能承担起地方政府间财政支出划分综合性原则的重任,但外部性与规模经济理论为政府间财政支出的划分提供了重要的技术支撑点。主要原因是：外部性与规模经济理论更多地适合于具体公共品及服务项目的分析,其理论的适用性需要根据具体的公共品及服务项目来进行衡量,而政府间财政支出划分更需要具有一般性原则的理论指导；外部性与规模经济理论更多地是一种概念化的诠释,在实践运用中会面临很多的不确定因素。但它可以对一些具体的公共品及服务项目的提供进行经验性或常识性的效率分析,也就是说,它可以对有明显外部性与规模经济的公共品及服务项目的财政支出责任归属提供方向性判断,所以外部性与规模经济理论可以作为划分模式中的一项重要原则,从技术层面指导政府间财政支出的划分。另外,还可以运用外部性与规模经济理论来指导与政府间财政支出划分密切相关的问题。结合传统理论及政府失效理论,本文提出了一个基本观点：政府财政职能有效(或失效)及程度具有层次性,主要依据为：1、偏好识别程度、外部性及规模经济的存在使政府对同一财政支出项目的履行存在效率的差别；2、层级政府间公共服务能力存在差异；3、政府“属性性”失效程度存在差别。正因为如此,对于一项具体的财政支出责任,如果能按照一定标准去衡量各级政府提供的有效(或失效)程度,就可以确定其相对最佳的承担主体。即地方政府间财政支出可以按照政府对这项财政支出有效(或失效)的程度进行划分。如果一级政府在履行一项财政支出时存在着相对有效,那么,就让其承担该项财政支出责任；如果会发生严重的效率损失,就可以寻求其它层级政府来进行提供,直到变得提供上的相对有效为止。这一模式称为逐级政府有效(或失效)推动下的财政支出划分模式。逐级政府有效(或失效)推动下的财政支出划分是我们努力寻找的地方政府间财政支出划分的综合性原则,其本身有着丰富的内涵,它就如一个“箱体”或一根“主线”,把公共品层次理论、规模经济及外部性等理论进行整合并贯穿,很好地包容了各种理论在财政支出划分中的作用并将其清晰化。这一划分模式的最大理论与现实意义在于：1、它可以承载一些标准,以这些标准对地方政府间的财政支出进行划分,一定程度上解决了以往理论研究没有一般性标准的难题；2、它拓宽了对地方政府间财政支出划分的研究视野,认为这一命题不单是政府财政关系的处理问题,也是处理市场与政府关系的过程,政府间财政支出划分应有助于市场效率的提高。政府有效(或失效)推动下的财政支出划分模式可以从分权的思路、效率及公平的标准进行具体诠释,从而构建地方政府间财政支出划分的理论体系。主要理论内容包括：1、基层政府推动下的财政支出划分——支出划分中的分权思路。公共品的决策方式包括“自上而下”的决策方式与“自下而上”的决策方式。当“自上而下”的公共品供给决策能使民众的需求得到充分满足时,政府间财政支出划分模式就应该选择行政推动型的财政分工模式；而当“自下而上”的公共品供给决策能更好地使民众的需求得到充分满足时,政府间财政支出划分模式就应该选择基层推动型的财政分工模式。两种财政分工推动模式对政府间财政支出划分的贡献在于：提供了财政支出划分要遵循的“外壳式”的主线,或者说是一种划分的路径。通过对比,本文更倾向于基层推动下的财政分工推动模式,主要理由是：这一模式符合“公共财政的实质是一种民主财政”这一观点,其追求目标是民众偏好的最大满足并能够更好的实现这一目标。民主财政的内涵精髓概括如下：民主财政是以民众为核心建立起的财政机制、民主财政是赋予地方政府提供公共品的优先性财政、民主财政是赋予地方政府提供公共品的自主性财政。这些理念是进行地方政府间财政支出划分时要考虑到的。2、富含效率机制的财政支出划分—以效率标准判断财政支出的归属。以效率标准判断财政支出的归属,遵循的主要理念包括：尊重市场机制的效率、提高财政支出的效率。具体来说：(1)财政支出责任的归属要体现出对市场效率的尊重,具有融合并能使市场与政府交相辉映发挥效率的机制；(2)财政支出责任的归属要有利于矫正垄断、信息不对称、外部性等市场失灵问题；(3)财政支出责任的归属要尊重财政职能本质,注重公共品及服务的绩效,寻求地方政府职能低成本实现的方式；(4)地方政府间财政支出的划分要有助于财政支出内源性效率的提高;(5)财政支出责任的归属要有利于政府间财政关系的理顺、民众的参与监督。3、富含公平机制的财政支出划分—以公平标准判断财政支出的归属。效率并非是评价资源配置的唯一标准,社会公平程度的提高也应该是社会福利的增进,公共财政体制下的政府有责任通过财政活动来进行调节,以期获得公平的目标,作为财政活动重要组成部分的财政支出,理应做出自己的贡献。仅从公平角度看,我们在进行财政支出划分时,力求把财政支出责任划分给更有能力促进社会公平性的政府来承担。即以公平性的实现程度为基本标准,从基层政府开始进行考量,逐渐推进到高层级政府,哪一级政府能比其它层级政府更好地促进全社会公共服务均等化等社会公平目标的实现,这一级政府就是我们要选择承担起这项财政支出的政府。富含公平机制的财政支出划分的主要做法包括：(1)地方政府间财政支出责任的归属要有利于国家基本公共服务享受的均等化；(2)地方政府间财政支出责任的归属要有利于保证公共服务标准化目标的实现。它山之石、可以攻玉,一些国家实践中的政府间财政支出划分为我国提供了借鉴。美国财政联邦制度的基点之一就是各级政府在拥有高度独立的财政自主权的前提下,主要按照公共品消费的受益范围原则与公共品生产的效率原则定位各级政府的职能责任和财政收支范围,从而使得权力和责任在三级政府间既能相互区别、各有侧重,同时又能够相互补充与交叉；加拿大宪法对联邦政府和各省政府的职能分工做出了原则性的规定,其事权及相应的财政支出划分主要遵循了公共品受益范围原则与职能下放原则；德国主要根据公共品受益范围的大小来确定各级政府的事权责任与相应的财政支出范围；日本的各级政府之间的事权划分主要遵循“夏普三原则”：明确行政责任原则、优先市町村原则与效率原则。通过分析这些国家的政府间财政支出划分方法及模式,得出的结论及启示为：是各级政府财政支出主要集中在市场失灵领域；二是政府间财政支出划分要具有一定的原则性；三是政府间财政支出划分要具有法制性；四是财政支出划分过程中集权与分权应适当结合。地方政府间财政支出划分的初始条件主要包括：1、正确处理市场与政府的关系。其中,要优先市场的作用,同时注意政府失效的问题；政府应承担起矫正与弥补市场失灵的使命；要适时调整市场与政府的作用范围。2、政府财政支出范围的界定。其中,公共财政框架下政府职能的选择标准包括：以市场失灵领域作为选择政府职能范围的基本标准；以正负效应程度作为选择政府职能范围的重要标准。另外,政府的职能范围会呈现出动态变化特征；以选择标准作为衡量,我国政府财政支出类别大致包括：政府机构及业务类支出、外向事务及社会秩序类支出、科技教育类支出、公共事务类支出、产业、经济发展类支出以及社会保障类项目支出；3、地方政府财政支出范围的界定。其中,进行中央与地方政府关系的处理时,要注意民主意识薄弱、政绩考核带来的负效应问题；对财政支出在中央与地方政府间的划分要尊重我国的基本国情与遵循一定的原则,在此基础上,对完全由中央政府承担的财政支出项目、由中央与地方政府共同承担的财政支出项目以及完全由地方政府承担的财政支出项目进行了列举；我国地方政府间财政支出划分的基本思路包括：1、正视当前地方政府间财政支出划分存在的问题。中国既是一个人口众多的发展中国家,又是一个市场经济体制尚未健全的转轨中国家,同时中国又有着世界上独一无二的五级政府架构,加上村一级也是原则上实行自治管理的事实上的政府级次,这些都决定了政府间财政支出划分的复杂性。当前,我国地方政府间财政支出划分存在的问题主要表现为：一是政府间财政支出划分缺乏规范化、法制化；二是地方政府间财政支出划分中的政府定位不科学；三是地方政府间财政支出划分格局存在低效率,这些问题都是我们要关注的焦点。2、构建逐级政府失效支出划分模式的制度环境。结合我国具体情况,为了能使地方政府间财政支出划分科学、合理、清晰,对逐级政府失效的财政支出划分模式,需要从国家的正式制度方面给予支持,同时也要考虑非正式制度对其的影响。(1)发挥正式制度对财政支出划分模式的保障作用。包括：要以宪法、法律及一些制度性的安排保障各级政府独立的财政地位、要以法律的形式对政府间达成的财政支出划分有个明确的界定、要对上级政府进行财政支出的承担提供一定的制度安排、以制度保证地方政府间财政支出的划分具有公平性及整体性；(2)关注非正式制度对逐级政府失效的财政支出划分模式的影响。譬如长期以来的“行政命令”加“政绩考核”的政府管理惯性、“非规范财政收支”的财政运转思维、居民民主意识薄弱的现实氛围对财政支出划分模式的影响。对上述影响需要创造条件营造财政文化氛围加以化解,主要做法为：把历史文化传统与时代精神融入到财政文化中来；使财政文化成为普遍接受的制度安排；把以民为本的理念注入到财政文化中。3、明确地方政府间财政支出划分层级。我国应逐步取消市管县体制,实行省级财政直管市、县财政,市、县财政同级,市级财政只管市辖区,乡镇财政由县级财政管理,乡镇变为县级政府派出机构,从而逐步形成和完善中央—省—市县三级财政体制。在实践中,“省直管县”与“乡财县管”也成为财政管理方式的主流趋势,这种财政体制创新与财政管理方式的创新对财政支出划分带来的变化主要有：(1)财政支出划分的财政层级由原来的省、市、县与乡镇四级变为了省、市县、乡镇三级；(2)乡镇财政主要致力于乡镇、农村领域的财政支出责任的具体执行。本文在明确划分项目、财政层级及划分理论的基础上,尝试对地方政府间一些财政支出项目作出具体划分,主要包括：政府机构及业务类的财政支出划分、外向事务类的财政支出划分、社会秩序类的财政支出划分、科技教育类的财政支出划分、公共事务类的财政支出划分、产业、经济发展类的财政支出划分及社会保障类财政支出划分,对这些财政支出的划分都遵循一定的原则。地方政府间财政支出划分后,需要对各层级政府财力与财政支出责任相匹配问题给予关注,财政均等化成为论述的重点,这也是论文研究内容的延伸。政府间税权(税种)的划分能获得的财政收入与其承担的财政支出责任完全匹配是财政均等化最理想的状态,但根据现实的条件,我们认为这一理想状态不可能完全实现,主要原因有三个方面：一是政府间税权(税种)的划分并非仅以承担财政支出责任状况为唯一标准,是根据众多原则综合考虑确定下来的制度安排；二是无论是出于政治上的考虑,还是经济调控上的考虑,以中央为首的上级政府需要对财力拥有一定的控制力；三是政府间税权(税种)划分的制度刚性不能适应财政支出责任的调整弹性。从政府间财政补贴的内涵、目标、手段及效果上看,政府间财政补贴可以为政府间财政能力均等化作出贡献。那么,运用政府间财政补贴实现财政均等化可以从以下几个方面着手：1、将各层级政府的财政能力均等化到能够与其相应的财政支出责任相匹配的水平上；2、特定的财政补贴目标要与多样化手段匹配；3、建立各政府辖区内的弱势群体补偿机制。

全文目录

摘要  2-9
Abstract  9-19
第1章导论  19-30
  1.1 选题的背景及研究意义  19-22
  1.2 研究文献综述  22-27
  1.3 论文架构及研究方法  27-29
  1.4 论文创新及不足之处  29-30
第2章对传统财政支出划分理论的扬弃  30-47
  2.1 财政支出划分理论回顾  30-40
    2.1.1 公共品及层次性理论  30-32
    2.1.2 交易费用与偏好识别理论  32-35
    2.1.3 外部性理论  35-37
    2.1.4 规模经济理论  37-40
  2.2 对传统理论的评述  40-47
    2.2.1 公共品层次性理论指导中面临的难题与所处的地位  40-43
    2.2.2 交易费用与偏好识别理论指导中面临的难题与所处的地位  43-45
    2.2.3 外部性及规模经济理论指导中面临的难题与所处的地位  45-47
第3章地方政府间财政支出划分的理论体系  47-92
  3.1 新的划分理论基础:政府财政职能失效的层次性  47-57
    3.1.1 传统理论给出的启示  47-49
    3.1.2 分析政府失效理论对新划分理论基础的再论证  49-54
    3.1.3 逐级政府失效推动下的财政支出划分模式的提出  54-57
  3.2 以分权思路、效率及公平标准对划分模式的诠释  57-92
    3.2.1 基层政府推动下的财政支出划分—支出划分中的分权思路  60-68
    3.2.2 富含效率机制的财政支出划分—以效率标准判断财政支出的归属  68-76
    3.2.3 富含公平机制的财政支出划分—以公平标准判断财政支出的归属  76-92
第4章各级政府间财政支出划分的国际经验及启示  92-103
  4.1 各级政府间财政支出划分的国际经验  92-98
    4.1.1 美国各级政府间的财政支出划分  92-93
    4.1.2 加拿大各级政府间的财政支出划分  93-94
    4.1.3 德国各级政府间的财政支出划分  94-96
    4.1.4 日本各级政府间的财政支出划分  96-98
  4.2 结论与启示  98-103
第5章地方政府间财政支出划分的初始条件  103-125
  5.1 正确处理市场与政府的关系  103-108
    5.1.1 对市场机制的认识  103-104
    5.1.2 对政府机制的认识  104-105
    5.1.3 对政府与市场关系的处理  105-108
  5.2 政府财政支出范围的界定  108-116
    5.2.1 公共财政框架下政府职能的选择标准  108-113
    5.2.2 政府财政支出范围的具体界定  113-116
  5.3 地方政府财政支出范围的界定  116-125
    5.3.1 中央与地方财政关系的处理  116-118
    5.3.2 中央与地方政府财政支出范围的界定  118-125
第6章我国地方政府间财政支出划分的基本思路  125-164
  6.1 正视当前地方政府间财政支出划分存在的问题  125-132
  6.2 构建逐级政府失效支出划分模式的制度环境  132-139
    6.2.1 正式制度对财政支出划分模式的保障  134-137
    6.2.2 非正式制度对财政支出划分模式的影响  137-139
  6.3 明确地方政府间财政支出划分层级  139-149
    6.3.1 政府及财政层级变革的理论基础  140-146
    6.3.2 "省直管县"与"乡财县管"改革创新的影响  146-149
  6.4 地方政府间财政支出的具体划分  149-158
    6.4.1 政府机构及业务类的财政支出划分  152-153
    6.4.2 外向事务类的财政支出划分  153
    6.4.3 社会秩序类的财政支出划分  153
    6.4.4 科技教育类的财政支出划分  153-155
    6.4.5 公共事务类的财政支出划分  155-157
    6.4.6 产业、经济发展类的财政支出划分  157-158
    6.4.7 社会保障类的财政支出划分  158
  6.5 问题的延伸:财政均等化  158-164
附录  164-170
攻读博士学位期间完成的主要科研成果  170-171
参考文献  171-176
后记  176-177

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